關于失業保險制度功能轉型問題的思考

鞏春秋

(武漢大學 社會保障研究中心，湖北 武漢 430072)

失業保險制度自1986年建立以來，經過近三十年的發展完善，在深化各項改革、推動經濟發展、促進社會穩定，尤其對保障失業人員的基本生活、促進再就業、健全勞動力市場體系等方面發揮了積極作用。隨著我國經濟社會不斷轉型，工業化、城鎮化、市場化、國際化進程加快，以及由此帶來的就業形態、方式的變化，失業保險制度所面對的形勢已發生重大轉變。如何進一步改革完善失業保險制度，促進失業保險向保障生活、預防失業、促進就業“三位一體”功能轉型，已成為當前迫切需要解決的重要課題。

一、我國失業保險制度發展實踐對失業保險功能轉型的深刻啟示

我國的失業保險制度是伴隨著經濟體制改革和勞動用工制度改革建立發展起來的，這一歷程大致可以劃分為“建立制度”、“確立框架”和“基本成熟”三個階段。失業保險制度最早是為適應“統包統配”勞動用工制度改革的需要所推出的配套改革措施。1986年7月12日，國務院下發了《關于改革勞動制度四個規定的通知》(國發[1986]77號)，其中《國營企業待業保險暫行規定》(以下稱《暫行規定》)即為四個規定之一。當時，國企下崗現象不稱為“失業”，而稱為“待業”?！稌盒幸幎ā穼ⅰ按龢I保險”的覆蓋范圍限定為“四種人”，即宣告破產企業的職工、瀕臨破產企業的精簡人員、被企業終止或解除勞動合同的工人、企業辭退的職工，并將相關保險待遇定義為“待業救濟金”，其功能主要是保障因實行勞動合同制而下崗待業職工的基本生活。“待業保險”覆蓋范圍僅限于國營企業，且保障層次很低，主要是從失業救濟的角度來設計失業保險制度，在很大程度上只是一種制度象征，目的是為其后實施的《企業破產法》提供制度依據。雖然這一時期失業保險的作用發揮得不充分，但為以后失業保險制度的發展打下了堅實基礎。

隨著我國經濟體制改革進一步深化，失業保險制度也不斷調整完善。20世紀90年代以后，由于經濟改革的力度加大，國有企業富余人員問題浮出水面。1993年，針對《暫行規定》實施范圍窄、保障水平低、基金承受能力弱等不足，國務院頒發了《國有企業職工待業保險規定》(以下簡稱《規定》)?！兑幎ā穼Υ龢I保險制度作了部分調整：一是擴大了覆蓋范圍。將保障對象從原來的4類人員擴大到國有企業的7類人員，并規定企業化管理的事業單位也應依照執行。二是針對原有制度中統籌層次過高、不符合實際的問題，將基金省級統籌調整為市、縣級統籌，并要求省建立失業保險調劑金。三是明確了失業保險應當與就業服務工作緊密結合，授權省級人民政府可以批準從失業保險基金中支出為解決失業人員生活困難和促進再就業確需支付的其他費用。四是將繳費基數由企業標準工資總額改為工資總額，規定了費率幅度，改變了失業保險待遇的計發辦法。這一時期，可以說失業保險在保生活打基礎上，又向促就業邁出了一大步，初步搭建起了制度框架。《待業保險規定》盡管對《暫行規定》做了進一步的補充修改，但基于待業保險的性質并沒有根本改變。劉雪斌、何筠在《我國失業保險制度的變遷和發展》一文中這樣評價說：“失業保險原有的問題依然存在，在新的形勢下有些問題甚至更加尖銳和突出，從而導致了失業保險在經濟改革中沒有擔當起應有的責任，滯后于經濟的發展，在一定程度上延緩了改革的進程?！盵注]劉雪斌、何筠：《我國失業保險制度的變遷和發展》，《當代財經》2004年第1期。

20世紀90年代中后期，社會主義市場經濟體制基本確立，建立現代企業制度成為國企改革的大勢所趨，以待業救濟為本質特征的失業保險制度顯然無法滿足建立統一勞動力市場、實現勞動力資源合理配置和社會保障社會化的需要。國務院決定對原有待業保險制度重新設計和調整，于1999年1月頒布《失業保險條例》(以下簡稱《條例》)?！稐l例》正式用法規的形式以“失業保險”代替“待業保險”，以“失業保險金”代替“待業救濟金”；把失業保險的覆蓋范圍擴大到城鎮各類企、事業單位及其職工；建立了單位和職工共同繳納失業保險費的制度，提高了失業保險繳費比例；調整了失業保險金的發放標準；提高了失業保險基金統籌層次；調整了基金支出項目，增加了職業介紹補貼，用于促進失業人員再就業。這一時期，我國失業保險制度進一步完善，對推動企業改革，保障大批國有企業下崗職工的基本生活，促進社會保障體系和市場導向的就業機制的建立與完善，發揮了十分重要的作用。實施積極就業政策以來，尤其是“十一五”時期，是失業保險加快發展和轉型發展的重要時期，積累了很多對以后失業保險事業改革發展的有益經驗。2006年國務院決定在東部七省市開展擴大失業保險基金使用范圍試點，并一直延續至今；2008年為應對國際金融危機沖擊和影響，國務院決定實施失業保險援企穩崗政策，為穩定企業崗位、維護整個就業局勢的穩定發揮了重要作用。上海、北京、江蘇、山東、天津等省市在推動建立失業保險與就業聯動機制等方面都先后作了積極有益的探索，積累了一些成功經驗。這一時期失業保險制度更加成熟完善，改革發展的方向更加明確。

我國失業保險制度近三十年的發展實踐，為今后建立適合中國國情、可持續發展、融“保障生活、預防失業、促進就業”三項功能于一體的失業保險制度提供了深刻啟示和借鑒。

首先，保障生活是失業保險制度的基點，必須作為制度改革發展的首要前提。建立失業保險制度的最初目的，就是為下崗失業人員提供基本生活保障，發揮社會穩定器的作用。從制度建立到現在，失業保險制度調整完善的重點一直是擴大覆蓋范圍、提高保障水平、確?；旧睢?986年《暫行規定》實施后，待業救濟金給付水平很低。據測算，1989年的人均待業救濟金余額約為40元，比當時國家規定的生活困難補助標準50元還低[注]夏積智：《失業保險的理論與實踐》，中國勞動出版社1991年版，第11頁。。隨著失業保險制度的不斷發展完善，失業保險保障能力和保障水平不斷提高。以山東省失業保險金水平為例，1990年50元， 2000年220元，2005年300元，自2007～2012年，又連續六次提高了標準，現在平均水平達到了680元，為1990年的13.6倍。正是由于失業保險保障生活基本功能的發揮，才使得國企改革順利推進，大批下崗失業人員實現再就業，并經受住了2008年大規模企業崗位流失風險的考驗。因此，改革完善失業保險制度必須立足于確保失業人員基本生活這一基點，適應社會主義市場經濟發展和人民群眾共享改革開放成果的要求，努力擴大覆蓋范圍，提高統籌層次和保障水平，惠及城鄉全體勞動者。

其次，促進就業是失業保險制度的自然屬性，必須作為制度改革發展的重要方向。順著失業保險制度的發展脈絡，可以十分清楚地看到，失業保險制度是一個從“救濟”到“就業”的發展歷程，它的功能作用隨著促進就業作用的增強而增強。特別是1999年《失業保險條例》頒布施行后，保障生活、促進就業的制度框架得以確立，制度發展的重點逐步由消極被動的保生活，向積極主動的促就業轉變。隨著擴大失業保險基金使用范圍試點和援企穩崗等系列促進就業政策的實施，以及參保人數上升、基金滾存結余大幅增加，失業保險促進就業的功能得到進一步發揮。失業保險既是社會保障體系建設的重要組成部分，又是就業全局中不可或缺的重要方面，必須納入就業和社保的聯動機制統籌考慮，實現有機結合。

再次，預防失業是失業保險制度的根本所在，必須作為制度改革發展的重中之重。穩定就業、提前預防，才能減少失業，這是治理失業的治本之策。所以說失業保險向預防失業、促進就業和穩定就業的方向拓展延伸，是失業保險制度改革發展的必然要求?！妒I保險條例》搭建起的制度框架，主要是促進就業，并且政策面比較窄。2002年實施積極就業政策以后，失業保險實施的擴大基金使用范圍試點以及援企穩崗階段性政策，則在更大范圍進行了探索，尤其是拓展到穩定就業和預防失業方面，為失業保險制度功能轉型積累了寶貴經驗。2006年至2008年，失業保險基金促進就業支出100.2億元，占基金總支出的31.8%；2009年至2010年，失業保險基金促進就業支出190.5億元，占基金總支出的60.5%；受益人數從2006年的232萬人次增加到2010年的1690萬人次;2011年當年全國用于各項促進就業的基金支出為235億元。可以看出，要更好地發揮失業保險的作用，就必須主動服務就業大局，做到促進就業與預防失業并重，努力保持就業增量持續增長和存量的穩定，由被動保障失業人員基本生活向主動保就業崗位、積極促進再就業轉變。穩定就業與擴大就業同樣重要,因為擴大就業主要是解決就業增量問題,穩定就業主要是解決就業存量問題,如果穩定就業的問題抓不好,擴大就業的努力就會被抵消[注]孫曼嬌：《保障生活·預防失業·促進就業——失業保險制度的改革與完善》，《安慶師范學院學報(社會科學版)》2010年第8期。。失業保險必須充分發揮穩定就業、預防失業的功能，才能在就業大局中真正發揮出“穩定器”的減震作用。

最后，失業預警和失業調控是失業保險制度功能的延伸拓展，必須作為制度改革發展的重要內容。應對國際金融危機取得階段性勝利后，國務院于2009年2月下發了《做好當前形勢下就業工作的通知》，明確要求加強失業調控和失業預警，建立失業動態監測制度，對重點行業、重點企業崗位流失情況實施動態監測，及時制定應對規模失業的工作預案，建立健全企業空崗信息報告制度。目前已建立起了全國統一的失業動態監測體系，部分省市已部署開展失業預測預警試點，不少地方還研究制定了應對節能減排、淘汰落后產能等可能引發的地域性、行業性失業風險的失業調控預案。這些都啟示我們在推進失業保險功能轉型中，要把建立失業預警和失業調控機制作為失業保險制度改革發展的有機組成部分來思考把握，做到相輔相成、相互兼顧、協同推進，從而形成治理失業的合力。

二、我國失業保險制度功能轉型的必然性和必要性

(一)失業保險制度設計的歷史背景發生了巨大變化，轉型發展勢在必行

當前，我國失業保險制度發展進入關鍵期。我國自上世紀八十年代中期建立失業保險制度至今已近三十年。從最初打開改革開放之門，到全面建立社會主義市場經濟基本制度；從以農業經濟為主的發展狀態，到整體進入工業化中期；從城鎮化水平不足30%，到全國平均超過48.3%；從農業人口占80%以上，到城鎮就業人口超過60%，這些與制定《失業保險條例》時的經濟社會發展態勢、城鄉發展的狀況，以及失業形式和結構等發生了很大變化，制度設計的失業保險任務和功能作用，與新形勢新任務的要求已不相適應，失業保險功能轉型勢在必行。1999年頒布實施《失業保險條例》(以下簡稱《條例》)的一個基本前提是將保障下崗職工基本生活這一過渡性政策安排與失業保險制度并軌。上世紀90年代中后期，為應對國有企業體制轉型和結構調整引發的大規模結構性失業問題，我國采取了建立再就業服務中心特殊政策，解決國有企業下崗職工基本生活保障問題。從2000年以后，國有企業下崗職工與失業并軌，已經進入再就業服務中心的下崗職工三年后解除與企業的勞動關系，轉換身份進入市場。正是在這種大背景下，《條例》應運而生?！稐l例》完善了我國失業保險制度，體現了保障失業人員基本生活的制度目標，標志著我國失業保險制度從國有企業改革的配套措施，逐步融入到市場經濟框架下相對獨立的社會保障體系中來，也正是在這樣的背景下，失業保險制度設計仍立足于失業保護，以保障失業人員的基本生活為重點。黨的十七大提出了努力轉變經濟發展方式，積極推進科學發展的要求，我國經濟加快轉型。尤其是國際金融危機爆發以來，我國發展的內外部環境都發生了重大變化，經濟增長趨緩，對就業的拉動力減弱，市場配置勞動力資源的基礎性作用進一步增強，就業形式更加多樣，就業穩定性差的問題凸顯，失業風險進一步加大。新形勢、新環境、新趨勢給失業保險制度提出新要求、新任務、新挑戰，既有的以保障生活為重點的失業保險制度已難以應對。因此，謀劃改革完善之策，最重要的是要加快推進失業保險制度由“生活保障型”向“就業導向型”轉變。

(二)現行失業保險制度功能設計缺陷明顯，難以適應經濟社會發展的要求

一是失業保險覆蓋面比較窄。 1999年國家《失業保險條例》規定，參保對象為城鎮企業、事業單位及其職工，農民合同制工人參加失業保險但本人不繳費。2011年7月1日起施行的《社會保險法》第44條規定:“職工應當參加失業保險,由用人單位和職工按照國家規定共同繳納失業保險費?！钡珡膶嶋H情況看，失業保險參保率大大低于養老保險、醫療保險等險種，還不足60%。尤其是非公經濟組織和靈活就業人員覆蓋率更低，成為我國勞動力市場上失業風險最大的群體。過低的參保率又造成同樣的就業不能得到同等保障，這樣既不利于就業形式的多樣化發展，又有損于社會保險的公平性，更會制約整個社會就業結構的改善和就業總量的提高。

二是促進就業功能弱且法律依據不足?！妒I保險條例》雖然開宗明義明確了失業保險具有保障失業人員基本生活、促進失業人員就業的制度方向，但僅對失業保險金的來源、領取資格、待遇標準、給付期限作了較為詳細的規定；缺乏對促進就業的系統制度設計，促進就業的支出只有職業培訓補貼和職業介紹補貼兩類，而且補貼標準較低。政策措施缺乏可操作性，不利于幫助失業人員重返勞動力市場。更值得注意的是，《社會保險法》沒有涉及失業保險促進就業方面，使得失業保險發揮促進就業的功能缺乏法律支撐。據統計數據，全國失業保險基金主要用于發放失業保險金，每年用于就業方面的投入僅占總支出的10%左右，且主要集中于上海、北京等地，多數地方投入比例不足5%。同時，《失業保險條例》、《社會保險法》均未明確規定失業預防。由于失業保險制度頂層設計中沒有涉及預防失業這一重要功能，缺少相應的具體法律政策規定，往往會造成部分企業一遇到暫時性的經營困難就通過裁減員工來降低生產成本，這不僅會使失業保險基金支出大幅增加，而且因大量失業人員涌向，更易引發不穩定問題。

三是缺乏對用人單位穩定崗位和失業人員積極實現就業的經濟激勵。經營狀況、經濟效益好的企業職工失業風險相對較小,制度對這類用人單位在產業升級、結構調整，或面臨風險時采取轉崗培訓、縮短工時、降低工資等措施保持職工隊伍穩定，缺乏予以支持的相關設計，致使它們長期高繳費而享受不到相應的待遇，影響了參保繳費積極性。對領取失業保險金的人員來講，目前世界上實行失業保險制度的國家，失業保險待遇給付期限大多在3～12個月之間。與之相比，《條例》規定的24個月的給付期限過長，并且沒有對其積極求職的要求，使得失業者失業后缺乏積極尋找工作的動力，延長了職業搜尋時間，造成了更高的失業率，使社會面臨更大的失業壓力。

四是巨額基金滾存結余與制度功能發揮不充分的矛盾突出。自1999年以來，我國失業保險基金滾存結余增速逐年上升，到2011年底失業保險基金累計結余已達2240億元。一方面是需要幫扶就業的失業人群在擴大，另一方面是龐大的失業保險基金“用不出去”，形成巨額基金結余。應該說，目前失業保險制度的滾存結余主要由失業保險繳費與受益的主體錯位和關系不對稱所導致。一個顯而易見的現象是，在受金融危機嚴重沖擊的2008年和2009年,因各類企業規模裁員導致登記失業率和調查失業率上升, 而失業保險金領取人數卻在減少，失業保險基金結余依然保持較快增長。這種不合理現象表明，我國現行失業保險制度未能有效發揮促進就業、預防失業和穩定就業的作用。

五是固定無差別的高費率不利于增加就業。目前，參保不足與嚴重欠費并存。之所以造成這種局面，與用人單位2%和個人1%的繳費比例有直接關系。 由于繳費比例過高，部分效益較差、虧損嚴重的企業無力負擔。因為失業保險發生所具有的不確定性，使得繳費人未必會成為直接收益人，權利與義務不對稱，造成即使有能力參保的企業也想方設法逃避繳費。 固定費率是按正規部門特點設計的，對于非國有企業、非正規部門和收入低、就業不穩定的靈活就業人員來講門檻太高，且因失業保險給付水平低，享受的待遇可能比繳納的還要少，所以導致參保積極性不高。

(三)就業形態、就業結構的調整變化，對失業保險制度功能作用提出新要求

就業結構的變化總是與經濟結構的變化相聯系，而就業結構的變化必然影響失業結構。進入新世紀，特別是近年來，隨著我國經濟轉型發展，經濟增長方式轉變，經濟結構發生了很大變化，就業結構也隨之發生重大變化，進而導致失業結構發生相應轉變。就業結構的變化表現在城鄉結構上，大量的農村富余勞動力離開土地、離開農村，轉移到城鎮二三產業，成為產業工人的重要組成部分——農民工。截至2011年底，全國農民工已達2.5億多人；表現在產業結構上，第二、三產業成為吸納就業的主體，尤其第三產業吸納了更多技能偏低的勞動力；表現在所有制結構上，非公經濟、民營企業已占就業總量的大頭，并且集中度越來越高。還有地區結構、年齡結構、素質結構、性別結構和行業結構等方面都發生了很大變化。從就業形態上看，就業形式繼續向多樣性趨勢發展。中小企業吸納就業達70%以上，非正規就業、靈活就業、自主創業、自謀職業正在成為越來越多勞動者的選擇。就業結構的變化使失業結構形成了以下崗職工為主體的“老失業群體”與80后、90后新成長勞動力中的青年失業群體并存，失業大學生與失業農民工并存，正規就業群體失業人員與靈活就業群體失業人員并存的復雜局面。同時，新的“知識失業”群體打破了過去失業完全集中在受教育時間比較短、文化程度比較低的社會群體中的傳統格局，農民工及靈活就業人員又游離于失業保險之外。失業結構變化由就業結構變化所導致,失業保險制度的改革發展必須與此變化相適應。這些變化不僅要求失業保險制度要延伸覆蓋到各類用人單位、各類失業群體，更重要的是要拓展延伸功能，在加大促進就業力度的同時，積極穩定中小微企業就業人員、靈活就業人員，幫助扶持自主創業、自謀職業勞動者。并將治理失業的防線前移，變治理為預防，減少失業人員總量，從而也減輕失業保險基金保生活支出的壓力，實現雙贏。

(四)國外失業保險制度發展經驗充分表明失業保險功能轉型的可行性

自1911年英國建立世界上第一個強制性失業保險制度以來，已有近80個國家和地區建立了失業保險制度。較早建立失業保險制度的國家，在相當長的一個時期內，一直強調保障失業人員的基本生活，以致因過度保護出現了“養懶漢”的問題。20世紀70年代石油危機之后，特別是90年代以來，失業問題成為嚴重的全球性問題，越來越多的國家意識到失業保險制度的局限性，開始從重保障、輕就業到加強其促進就業功能的改革，更多地強調要“激活失業者”。發揮失業保險促進就業的作用，已經成為國際共識和發展趨勢。國際勞工組織《促進就業和失業保護公約》(第168號)提出：各會員國應采取適當步驟對其失業保護制度和就業政策加以協調。為此應設法確保其失業保護制度，特別是通過提供失業津貼的辦法來促進生產性的和自由選擇的充分就業，而不會造成雇主不想積極提供、工人不想積極謀求生產性就業機會。

縱觀各國特別是西方發達國家運用失業保險預防失業、促進就業和穩定就業的做法，主要有以下幾點：一是嚴格失業保險金給付條件，實行差別給付期限，促使失業人員積極尋找工作。目前各國失業保險金支付期多在3～12個月，給付標準直接與失業期長短掛鉤。如法國規定，失業救濟金初始標準為日基準工資的57.4%，其后則每4個月調低一次。經合組織國家大多規定，失業者在領取失業救濟前，必須到職業介紹機構進行登記，表示愿意接受職業介紹機構提供的就業機會。在領取失業救濟期間，必須報告求職情況，并要按照當地失業保險機構約定的時間面談或面試，否則將被取消領取資格。二是實行浮動費率，抑制和預防雇主裁員，增強就業穩定性。美國實行的“經驗稅率”制度具有代表性。這項制度實際上是為鼓勵企業盡量保留雇員和限制企業的解雇行為，根據企業解雇人數確定其繳納失業保險稅率的辦法。按制度規定，企業解雇的人數越多，其繳納的失業保險費率就越高，最高可達職工工資總額的10.5%[注]何歐：《國外失業保險在促進就業方面采取的措施及對我國的啟示》，《人口與經濟》2007(4)增刊。。三是預防失業，調整就業狀態，開發、提高勞動者技能。首先，鼓勵失業者求職。如日本為了鼓勵失業者盡快實現再就業，政府規定失業者在其津貼領取期結束前100天或還剩一半的時間就找到持續1年以上的工作，可領取30～120天的再就業補助[注]信長星：《借鑒國外經驗 充分發揮失業保險促進就業作用》，《中國黨政干部論壇》2007年第8期。。其次，鼓勵失業者更新、提高職業技能，增強求職實力。如英國對參加培訓并取得資格證書的失業人員，分別按資格等級增加失業保險給付標準。日本對接受公共職業培訓的失業者除領取基本津貼以外，還可領取聽課津貼、交通津貼等，如寄宿別處，還可領取寄宿津貼。再次，鼓勵失業者創業。如西班牙規定，失業者如參加生產合作社或自謀職業，可以一次性領取其全部失業津貼作為創業本金。這些國家的做法，給我國失業保險制度功能轉型提供了很好的經驗借鑒。

三、促進我國失業保險制度功能轉型的建議

促進失業保險向保障生活、預防失業、促進和穩定就業功能轉型，應堅持失業保險制度改革發展的方向，進一步完善制度設計，建立完善科學合理的失業保險金正常調整機制、就業與失業保險聯動機制、失業預警和失業調控機制、物價上漲與失業人員生活保障聯動機制，基本形成支持“三位一體”功能作用的政策體系；實現失業保險覆蓋范圍更廣，失業保險保障能力進一步增強，失業保險功能作用得以充分發揮，失業保險管理服務更加精準化、精細化的目標要求。

(一)實行積極的失業保護政策，激勵失業人員再就業

確保失業人員基本生活是失業保險的基本功能，這一點毋容置疑。目前，我國失業保險金平均水平偏低。2011年，全國平均失業保險金為每月614元，不到城鎮居民人均可支配收入的33.8%，鑒于許多國家的失業保險給付水平都定在本人就業時工資的40%～60%之間，且形成一種標準化趨勢，應綜合考慮失業人員的基本生活需求(即當地城市居民低保標準)、失業人員失業前的工資收入(即繳納失業保險費的工資數)和失業人員家庭人均消費支出受物價波動影響等因素，研究建立失業保險金標準的計算模型，合理確定失業人員待遇水平。

在適當提高待遇標準的前提下，要改革對失業者偏重生活保障的做法，實施積極的失業保護政策，激勵失業人員盡快實現再就業。建立完善靈活的失業保險待遇機制，嚴格失業保險金申領資格，縮短失業保險待遇給付期限，待遇享受期可根據失業者本人的參保繳費時間確定，在一個失業期內最長不超過18個月；并拉大保險待遇的差距，失業期越短給付水平越高，如在法定享受失業保險給付期限內提前找到工作，可將尚未支付的失業保險金作為就業補助發給本人。通過實施及時有效的失業保護，促使失業人員積極主動地尋找就業可能，以達到既能保證失業人員的基本生活需要、又使之不對失業保險金形成過度依賴且不給任何惰性創造機會的目的。

(二)調整失業保險制度設計重點，突出穩定就業和預防失業功能

我國失業保險發展的實踐表明，必須探索構建更加積極的失業保險機制，充分發揮其穩定就業、抑制和預防失業的能動作用，才能更好地應對和解決日益嚴峻的失業問題。在制度設計上，一是實行失業保險浮動費率和差別費率相結合的制度，提高就業的穩定性。所謂浮動費率，就是根據企業裁減員工的數量決定其繳納失業保險費的比例。目前，全國保持較高的基金結余，且基金收入增長遠遠快于支出增長，實行浮動費率有資金保障。據有關資料，美國早就通過實行差別費率或浮動費率引導企業減少裁員來穩定就業。對不同統籌地區，根據經濟發展狀況實行差別費率。在國家確定繳費上線的基礎上，由各地根據“現收現付，略有結余”原則，結合經濟變化趨勢，合理確定費率，以有效解決各地基金結余不平衡的問題。對不同類型企業、不同行業在不同時期，根據其失業狀況實行浮動費率。有些行業的失業率相對較高，比如制造業的就業情況受經濟周期的影響較大；有些行業失業率則比較低，比如金融、保險、不動產等，費率不宜“一刀切”，不同行業應有所區別。可在統一標準浮動繳費比率的基礎上，依據參保單位裁減職工的比率來確定繳納失業保險費比率。讓少裁員的單位少交費，多裁員的單位多交費，遏制單位制隨意解雇職工，降低失業頻率，保障勞動者工作崗位的連續性和穩定性，調動和保護繳費單位的積極性。再者，當出現全國性或區域性嚴峻形勢，失業風險明顯增大時，可階段性降低失業保險費率，對失業進行有效調控。二是建立鼓勵企業穩定就業崗位的機制，將失業防線前移?？偨Y應對國際金融危機援企穩崗的成功經驗，把失業保險穩定就業的階段性政策措施轉化為長效機制，作為一項制度固定下來。主要是對因經濟不景氣、經營出現困難等原因被迫縮小生產規模、面臨就業崗位流失風險的企業，由失業保險給予崗位補貼、社保補貼、轉崗培訓補貼和技能提升補貼等，力爭使企業不裁員或少裁員，保持就業崗位的基本穩定。三是建立失業預測預警機制。選取能夠及時、充分反映本地區就業失業人數變化和失業保險基金承受能力等動態情況的數據，作為失業監測預警指標，通過對這些指標的連續跟蹤監測，參考重要的宏觀經濟指標和相關數據進行綜合分析，研判當前和今后一段時間失業狀況和發展趨勢，并制定相應的失業應急預案。通過建立失業預測預警機制，有效防止出現影響社會穩定的突發性大規模失業事件。

(三)擴大失業保險基金支出范圍和規模，促進更多失業人員實現就業

調整改善失業保險的支出結構，加大職業介紹、技能培訓、就業服務等促進就業方面的投入，并根據需要對企業進行就業補貼和培訓補貼，幫助其改善就業環境，從以往簡單的生活保障轉化為促進失業人員重新就業，由消極保險轉化為積極就業保障。東部七省市擴大失業保險基金使用范圍試點探索總結了很多成熟經驗，豐富完善了失業保險制度，要把這些促進就業的試點政策充實進新出臺的失業保險法規中去。要明確規定失業人員職業培訓補貼支出占失業保險基金總支出的比例。在經濟結構調整、產業結構升級的背景下，年齡偏大、技能偏低以及高校畢業生專業知識與社會需求不相適應等是造成失業的重要原因。要將職業技能培訓范圍延伸到離校未就業高校畢業生、失業農民工等群體；拓展職業培訓補貼范圍，將轉崗培訓、崗前培訓、提升培訓、創業培訓等納入補貼范圍。同時，依據物價上漲指數等因素，調整提高培訓補貼標準；規范就業培訓機構的行為，明確規定就業培訓機構的資格要求及信息披露制度。鼓勵用人單位招聘失業人員，對聘用長期失業者的用人單位給予工資性補貼，享受的小額擔保貸款由失業保險基金給予全額貼息。要針對不同失業人口的特點、不同時期促進就業過程中的突出問題和困難，增加促進就業支出。對失業農民工群體采取更加靈活的、分層分類的政策，建立失業保險、職業培訓和靈活就業相互銜接機制；對大學生失業群體實行“大學生生活保障與就業”制度,為待業和失業大學生提供基本生活保障。資助有條件的失業人員創辦小微企業，允許自主創業的失業人員一次領取尚未享受的失業保險金作為創業資金，并提供創業補貼。當年失業保險基金滾存結余的一定比例可用于充實小額擔保貸款基金，重點支持失業人員創業。對家庭困難難以就業的失業者提供就業補助，對在自然災害或特殊時期的失業者適當放寬失業保險金申領條件。