包裹立法模式研究

李志強

(山東大學(威海校區) 法學院，山東 威海 264209)

一、包裹立法模式的緣起

包裹立法的概念起源于德國，它是指立法機關為了一個共同的立法目的，將涉及到的多部法律條文，放在一個法律案中，有序排列，一次性作出打包修改的立法模式，其運用、發展與歐美國家代議制度密切相關。陳新民教授認為，“議會制定法律，雖然能夠彰顯主權在民的理念，但是黨派對立、民意代表法律知識參差不齊的現狀，阻礙了議會高效立法的目標”。*陳新民主持：《我國采行綜合立法可行性之研究》，臺灣行政院研究發展考核委員1997年版，第1頁。而立法者采用包裹立法的方式，在制定新法時，將所涉及的相關法律集中打包修改，綜合審議，能夠解決議會低效的缺陷。其實，包裹立法就是一個大的法律包裹，包裹著一系列要修改的法律，這些亟待修改的法律處于包裹內，視為里法；而露在外面的包裹則稱為外法，即包裹立法法案的名稱。“包裹立法是由外法和里法構成的法律修改技術，里法的修正本身就是外法的內容”。*楊斐：《法律修改研究——原則·模式·技術》，中國法律出版社2008年版，第230頁。

德國的包裹立法實踐較早可以追溯到1871年制定的《德意志帝國憲法》和1896年公布的《德國民法典施行法》，其中施行法的第二節《德國民法與帝國法律之關系》是一個典型的包裹立法章節，梳理了聯邦其他法律與德國民法之間的關系，并修正了十七個聯邦法律，共73條文，其中，“第34條修正了《刑法》九個條文、第35條修正《刑事訴訟法》兩個條文、第36條修正《營業法》七個條文等，第37條修正了《自由遷徙法》(1867年11月1日公布)的一個條文等”；*陳新民主持：《我國采行綜合立法可行性之研究》，臺灣行政院研究發展考核委員1997年版，第25-26頁。1871年《德意志帝國憲法》的第20條則修正了1869年《選舉法》第五章的法條規定，重新分配了各州議員參加帝國議會的名額。魏瑪共和國時期，立法機關又繼續采用包裹立法的模式，并同時修正一切有關的法條，維持了法律規范原有的體系性。*《德國民法與帝國法律之關系》中的內容為甲型包裹立法模式，即在制定新法(民法典)的同時，修正其它法律條文。如今包裹立法已成為立法實踐中的常態，拓展到德國的各個領域，據統計，1995年德國聯邦公布的六十二個法律修正案，屬于包裹立法的法案有二十二個，占總數的35%。美國則是在二戰以后，興起使用包裹立法的熱潮，美國將包裹立法稱為公車式立法，1950年國會首次采用了包裹立法的模式，通過了預算法案。從此，包裹立法進入了快速發展階段，1974年通過的《國會預算法》，1890年通過的《公車預算協調法》等，均采用包裹立法，解決了龐大的預算開銷問題。20世紀80年代以后，包裹立法技術在國會的立法過程中，發展地愈加普遍和成熟。*Glen S. Krutz，“Tactical maneuvering on omnibus bill in congress”,in The American Journal of Political Science, Vol. 45, No. 1 (Jan., 2001).“1980年美國又以包裹立法的方式，通過了《貿易及國際經濟政策改革法》，對進出口的貿易額作出了明確規定，例如第151條修正了1930年《費率法》的有關規定，第193條援用及修改《加勒比海經濟綜合法法案》的內容等”。[注]陳新民主持：《我國采行綜合立法可行性之研究》，臺灣行政院研究發展考核委員會1997年版，第30頁。此外，2009年美國總統奧巴馬簽署的《財政撥款法案》，該法案同樣采用了包裹立法的原理與技術，對財政法案涉及到的相關內容，進行了同步的修改和完善，從而增強法案的可行性。包裹立法在日本又被稱為一括立法，它是指兩部以上修改的法律以單一法律案形式提出，一括立法的概念既包括立案階段的一括法案，也包括審議階段的一括審議，一括法案的內容間往往具有密切的聯系，比如政策導向的一致性、立法目的的一致性等。[注]蔡茂寅：《日本包裹立法之簡介》，《國會》(臺灣)2007年第1期。1897年的《民法施行法》是日本早期包裹立法嘗試，它在借鑒德國民法經驗的基礎上，對數部法律進行了修正并廢止。日本戰后正式大規模地推行包裹立法，《社會福利事業法》《民事訴訟法》《國家與地方行政事務》等法律的制定，均適用了一括法案的立法模式，對沖突的法律條文進行修正，積極有效地落實法律政策。

二、我國包裹立法模式的確立

我國的包裹立法可以追溯到上個世紀90年代。1997年南昌市人民政府通過了《關于修改〈南昌市煙花爆竹安全管理暫行辦法〉等12件規章的決定》，該文件采用打包修改的技術完成立法任務，但因該規范性文件的影響力較小，而未能引起學界的注意。2004年上海市人大常委會第13次會議專門做出了《關于停止執行本市地方法規設定的若干行政許可事項的決定》以及《關于確認市政府規章設定的公共安全防范工程設計施工單位的核準等12項行政許可事項繼續實施的決定》兩項決定，以包裹立法技術一并處理掉涉及行政許可事項的若干地方性法規。2009年十一屆全國人大常委會第九次會議審議通過了《關于修改部分法律的決定(草案)》，首次明確地將包裹立法模式運用到全國人大常委會的法律修改中，開啟了包裹立法的新潮流。2013年昆明市人大常委會對《昆明市旅游業監察條例》《昆明市禁止生產和銷售假冒偽劣商品條例》《昆明市愛國衛生工作管理條例》《昆明市行政事業性收費管理條例》四件地方性法規涉及行政強制的有關條文以“打包”的形式進行集中修改，取得了較為理想的效果。[注]李慶平：《昆明市探索“包裹立法”》，《云南日報》2013年9月2日第11版。最近，“根據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》，國務院法制辦擬對《教育法》等四部法律提出一攬子修訂，并將包裹立法技術運用到教育法修訂中，實現立法質量與立法效率的合理與平衡”[注]廖偉偉：《教育法律一攬子修訂是重大立法創新》，轉引自中安在線網，http://ah.anhuinews.com，2013年11月18日。。從中央到地方，立法機關都積極嘗試包裹立法的方式打包修改法律，為我國今后大規模開展法律修改提供了必要理論基礎和實踐經驗。

三、包裹立法模式的優越性

包裹立法模式與傳統立法模式相比較，具有以下三個方面的制度優勢：

第一，降低立法成本，提高立法效率。我國現行立法存在高成本、低效益的弊端，因而節約成本成為提高立法效益的基本要求。對于具體的法律修改活動，從前期的修法動議，到中期的法案審議，再到后期的立法評估，每階段的程序都需要消耗大量的人力、財力及物力成本。面對當前大量修法的事實，如果按照傳統方式，一步步按部就班地修改法律，必然出現法律適用的時間差，導致法律適用的分歧。包裹立法通過審查一個大型綜合法案，能省卻許多法律逐個通過決定進行修改的麻煩，比數個小法案所花費的時間來得節省，特別是遇到許多法律之間在橫向關系上有共同性規范問題時，用“法律包裹”作一次統一修改，比較集中、省事，也可避免有關法律修改廢止時間不一致而產生的規范沖突，[注]郭道暉：《修改方略述評》，《中國法學》1989年第6期。既降低了時間成本，又提高了議事效率。其程序經濟的功能與傳統的法律修改模式形成鮮明對比，從而及時解決法律之間的不適應、不協調問題。

第二，保證法律體系的統一與協調。改革開放30多年來，高速推進的立法模式，雖然能在短期內將大量法律制定出來，但也使得各類法律文本存在質量不高、矛盾重重等先天不足，法律之間不協調現象普遍存在，立法的內容難以適應社會變化的需求，法律滯后性嚴重。而包裹立法作為一種新型的立法模式，對明顯不適應社會現實和立法體系要求的法律進行修改和廢止，集中解決法律不協調、不適應的瑕疵，保證法律體系的完整性和有效性。此外，包裹立法有助于推動法律清理的常態化。通過專門清理，修改規范性法律文件中與現實脫節的條款，廢止與社會經濟發展不相適應的法規，提升立法質量，實現法律與社會的和諧。而包裹立法短期內高效修法的特質，適應法律清理制度化、規范化的要求。總之，包裹立法有助于推動法律清理工作日常化、規范化展開，保持法律體系的統一與協調，進而推動法律的有效實施。

第三，法律修改的效果更全面。按照傳統方式，對規范性文件僅僅進行單獨法案的修改，不斷審視已頒布的規范性文件，雖有的放矢，但也不能避免“只見樹木，不見森林”的立法缺陷，容易“掛一漏萬”。由于修法視角的局限，立法者容易忽視法律之間的關聯性與協調性，修改的結果往往是顧此失彼。因此，就亟需包裹立法充分發揮大包裹的優勢，一次性涵蓋所有亟待修改的法律條文，保證法律體系的統一與協調，實現最佳的法律效果。

四、包裹立法模式的制度創新

張文顯教授認為：“我國當前法律體系滯后于全面深化改革的步伐，多數法律需要加快修改，要推進立法程序和立法機制創新，擴大‘打包立法’的范圍，以適應全面深化改革的需要。”[注]王涵：《我的學術生涯永無止境——訪中國法學會副會長、學術委員會主任張文顯》，中國法學創新網，http://www.lawinnovation.com，2013年12月3日。包裹立法模式屬于法律修改的類型，但是其獨特的屬性，與傳統的法律修改存有差異，因此，包裹立法要在當前修法制度的基礎上，進行改造與創新，以充分發揮其自身的機能。

第一，完善法案提議制度。法案的提議即立法的動議，它是向立法權主體，提出制定、修改、廢止某項立法文件的立法申請。法律的價值在于追求公平與正義，如果動議權僅局限于立法機關，缺少社會參與，立法的效果將不盡如人意。包裹立法是同時對多部法律進行修改的活動，每次修法必將涉及公眾利益的調整與分配，帶來利益主體之間的博弈與沖突。因此，包裹法律案需擴大提議主體的范圍，通過彼此的協商與協調，平衡各方的利益，實現法案提議的科學與民主。目前我國關于法案提議的規定，還存在制度的空白，結合包裹立法的特性，筆者認為可從以下兩個方面進行構建：一是相關的利害關系人可向立法機關提議修法。包裹法案涵蓋的法域，較一般法案更為廣泛，涉及的利害關系人也更多。因此，凡與修改法律有利害關系的社會團體、企業法人以及一定數量的公民，都可依據一定的程序，提出立法動議的要求。二是立法機關要積極公開立法的提議信息，包括提出的方式、擬修改的范圍、受理結果等事項，使公眾全面參與包裹立法提議的監督，有機會表達自己的權利訴求。

第二，在法案起草過程中，要創新法案的結構規范形式。一是要準確選用包裹立法法案的名稱。法案名稱具有識別功能，通過規范的法案名稱，審議者能夠了解法案的基本內容，準確把握適用范圍及效力等級，有助于提高法案的通過率。二是法案章節的編排應堅持邏輯清晰的準則，對于甲型和乙型包裹立法法案，由于底法的制定占據主導地位，相關條文的修改僅是附加，所以條文的排列可遵循以下原則:在提出的法律案中，不改變章節條款的順序，對于新修改的法律條文，在其下方注名原來的法律條文；在法案最后部分增設專門的相關法律修正章節，每一部修改的法律為單獨一節，并將修改的條文按順序連貫排列，使法案的結構更加緊湊、清晰。丙型包裹立法的內容皆為法律條文修改的規定，因此每部修改的法律為單獨一章，章名即為該部法律的名稱。三是包裹立法法案應明確立法目的，“包裹立法是立法機關為了達到同一個立法目的，在一個法律性文件中對多個法律內的有關規定作出打包的修改方式”[注]劉風景：《包裹立法的原理與技術——以〈關于修改部分法律的決定〉為主要素材》，《井岡山大學學報》(社會科學版)2012年第1期。。在提出的法案中，首先應列明目的條款，清楚表述打包修法的共同目的，從而使“包裹”具有針對性，避免立法的負荷過于沉重。

第三，對于法案的提案程序，應清晰界定提案的主體。提案即提出法律草案，它不同于立法的動議，立法的動議只是提出的一種倡議，并不附帶具體的內容，而提出的立法草案則不同，要求其內容應規范化。包裹立法對提案主體的專業技術要求較高，將多部法律條文有序地排列于一個法律草案中，保證法案修法目的的共同性，立法專業性極強。因此，包裹立法案提出主體的范圍不宜過廣泛，最好限定在專門的立法機關。結合我國當前的提案程序，我們認為包裹立法案的提案主體可以單獨設定為以下兩種：一是全國人大主席團、全國人大常委會、國務院、全國人大各專門委員會，可以向全國人大提出屬于全國人大職權范圍內的法律案；二是全國人大常委會委員長會議、國務院、全國人大各專門委員會可以向全國人大常委會提出屬于常委會職權范圍內的法律案。

第四，法案的審議制度創新。包裹立法法案應實行聯合審議制度。法案的審議是立法程序中最為關鍵的環節之一，包裹立法法案內容比較廣泛，立法機關可在傳統專門委員會單獨審議、法律委員會統一審議的基礎上，根據法案所涉及的領域，實行聯合審議制，審查法案的結構與內容是否合理、規范。首先，對于列入全國人大及其常委會議程的包裹立法法案，依據法案的內容和各專門委員會的職權，成立由專門委員會臨時組成的聯合審議機構。聯合審議機構可下設審查委員會和執行委員會兩個臨時委員會，審查委員會的主要職能是對提交的包裹立法案內容進行分析、審核，確定法案涉及的專業領域；執行委員會則在審查委員分析結論的基礎上，確立法案審議所對應的專門委員會，在執行委員會的統一領導下，劃分各專門委員會的審議職責，協調各專門委員會之間的關系。其次，聯合機構在審議的過程中，主要審查法案的形式結構和實質內容兩部分。法案的形式結構包括名稱設置與章節、條款排列等事項，通過具體的審議，實現章、節、條、款的合理銜接與過渡，從而避免排序上的混亂；實質內容主要審核包裹的范圍和修法的依據，是否將不相關的法律納入了修改的范圍，修法的理由是否充分合理以及新修正的條文是否促進原有法律體系的統一與協調等。同時，在審議法案的形式上，審議機構要將整體審議方式與法條審議方式結合起來，整體審議是從立法體系的全局出發，以保障法律體系的統一性、一致性為目標，主要審查包裹立法對其它位階法律產生的影響。法條審議是保證法律條文的規范性與操作性，確保新條文的表達準確、邏輯清晰，制定的規制與制度環境相適應。此外，根據法案審議的需要，立法部門還可要求提案人、有關機關的負責人到場說明具體情況。最后，增強專門委員會委員的職業素養。專門委員會最重要的職責就是對提交的法律案進行審議，通過專門委員會中的專家審議和提交報告，為人大及其常委會的最終表決提供可信基礎，然而目前很多委員的的專業知識與委員會的專業領域不符。[注]劉樂明：《全國人大專門委員會委員結構及其問題研究——基于十一屆全國人大專門委員會271名委員的統計分析》，《人大研究》2012年第12期。包裹立法涉及多部法律的修改，包括經濟、環境、教育等眾多領域，對于不同專業的內容，需由不同專業背景的委員來共同完成法律案的審議。因此，專門委員會的聯合審議對委員們提出了較高的職業要求。

第五，法案審議結束后，立法程序就進入表決和通過法案的階段，法案的表決結果直接關系到法案究竟能否成為法這樣一個核心問題。《立法法》第22條和40條分別規定了全國人大和全國人大常委會表決法律草案的程序：“對于列入全國人大修改的法律草案，經各代表團審議，由法律委員會根據各代表團的審議意見進行修改，提出法律草案表決稿，由主席團提請大會全體會議表決，由全體代表的過半數通過；對于列入全國人大常委會的法律草案修改稿，由法律委員會根據常務委員會組成人員的審議意見進行修改，提出法律草案表決稿，由委員長會議提請常務委員會全體會議表決，由常務委員會全體組成人員的過半數通過。”

包裹立法案的表決程序與傳統的法律修改案存有差異，主要表現在：包裹立法案由各專門委員會組成的聯合審議機構進行審議，聯合機構完成審議后，將審議的意見提交法律委員會，法律委員會根據意見再作出全面的修改。而傳統的法律修改案程序則是通過代表團審議和常務委員會審議來展開的，對于列入全國人大修改的法律草案，由法律委員會根據各代表團的審議意見進行修改；對于列入全國人大常委會的法律草案修改稿，由法律委員會根據常務委員會組成人員的審議意見進行修改。