“轉型社會”框架下的國家治理能力建構

趙歡春

(南京審計學院 馬克思主義學院，江蘇 南京 211815)

中華民族的偉大復興是中國百年來社會變遷的歷史主題。伴隨著改革開放重啟的現代化進程，中國社會在政治、經濟、思想文化、社會結構等領域發生了具有進化意義的整體性轉型，同時面臨著一系列前所未有的困難和挑戰。呈現出了“轉型社會”的雙向運動：社會轉型一方面帶來轉型風險，另一方面催生應對風險的治理活動以維護基本秩序不受侵害。其內在邏輯是：社會秩序的革命性變遷要求國家治理體系和國家治理能力進行整體性創新。我們需要厘清中國的當下境遇及未來發展的難題，認知中國社會轉型風險，積極建構適應現代化要求的國家治理能力，有效應對轉型風險。

一、中國的當下境遇及未來社會發展的難題

中國30多年的改革開放經歷了重要的經濟社會轉型，這一過程中國家治理面臨著重大的挑戰。當下中國正處于“民族國家與全球化趨勢”“社會主義與資本主義”“中華民族偉大復興與現代化運動”這三個維度的非均衡張力之中。這三大力量凸顯出當下中國社會發展的境遇，蘊涵著未來社會發展面臨的難題。傳統主義的、一元單向式的治理理念，以及有可能落入相對主義的多元治理理念，都無法使我們破解這三大難題。我們需要從世界歷史視角洞穿轉型社會的歷史實踐，又需要從社會關系視角把握轉型社會的存在本質，并依此作為分析中國當下面臨的問題、探尋未來發展方向的方法論原則。

民族國家與全球化趨勢的摩擦，這是我們把握當代中國的第一個維度。在全球化的挑戰面前，首當其沖的是民族國家以及以民族國家為中心建立起來的治理體系。全球化與民族國家是相伴相生和相互推動的，這是特定歷史力量作用的結果。問題是，伴隨著全球化力量的擴張，這種相互推動關系已經開始出現摩擦，國家治理在某些領域顯現出了不適應，甚至在某些問題上出現了失效，繼而觸發了相應的社會安全問題。必須指出的是，在特定情況下，這些社會安全問題會轉化成國家的安全問題，甚至有可能從根本上撼動國家存在的合法性。因此，有效應對全球化進程中不斷出現的各種問題，就成為中國目前國家治理能力建構的首要問題。這就要求我們重新審視傳統的高度集中的治理結構，在保持國家治理主體態勢的同時，著力培育和發展更多的治理主體，并通過相互間關系的協調，建構起互補性的增強治理網絡。

社會主義與資本主義之間的緊張關系，這是我們把握當代中國的第二個維度。社會主義和資本主義是社會發展的歷史真實，是現代歷史中展開的國家治理的兩個版本。必須考量的是，現實的社會主義和現實的資本主義它們各自在國家治理道路中具有什么樣的終極價值？中國的國家治理不同于西方資本主義的顯著特征是：西方資本主義走的是一條“公民造社會，社會造國家，國家造政黨”的道路，中國走的是一條“政黨造國家，國家造社會，社會造公民”的道路。在它們的歷史展開中又給人類帶來了什么樣的收獲和潛能激發？這是考驗中國國家治理能力、釋放未來社會發展潛力面臨的第二大問題。

中華民族偉大復興與現代化運動之間的復雜關系，這是我們把握當代中國的第三個維度。轉型社會的普遍性和特殊性是厘清復雜關系的前設問題。其問題的關鍵不在于不同的民族國家在治理國家的經驗層面是否可以有自己的做法、是否可以有實現現代化的不同方式，而在于現代化進程中，國家治理是否蘊含著一種具有歷史必然性的、昭示歷史發展趨勢的普遍性特征，一個國家能否在現代化的進程中保全或保留自己的傳統，具有自己的民族特色，從而在全球的現代化進程中，提供一種國家治理方式的可能性抑或多樣性；民族國家在現代化過程中，能否走出“非此即彼”的線性邏輯：或者強調全球只有西方現代化一種模式，或者認定民族國家的現代化是不可通約的。這是探究轉型社會國家治理能力建構必須考慮的第三大問題。

處于這三個維度之中的當下中國，是孕育著前所未有之希望的中國，也是面臨著前所未有之困難的中國。其希望在于中國的改革經歷30多年的實踐探索，在社會轉型的政策和戰略選擇上打破了像前蘇聯那樣的“三壟斷”[注]陸南泉等主編：《蘇聯真相——對101個重要問題的思考》，新華出版社2010年版，第1188頁。制度魔咒，打破了“華盛頓共識”[注]周建軍：《從“華盛頓共識”到“包容性增長”：理解經濟意識形態的新動向》，《馬克思主義研究》2012年第2期。影響下的經濟衰退危機，走上了富強、民主、文明、和諧的國家建設之路。中國民眾無論對改革的成就、國家自豪感還是社會政治信任、政治參與方面都有比較積極的回應。[注]何麗君：《新時期中國公民政治社會化研究》，中共中央黨校2009年版，第111-174頁。問題的關鍵在于我們務必更加清醒地意識到當前中國所面臨的各種政治、經濟和社會問題對當下國家治理產生的嚴峻的治理困境和巨大壓力，全面深化改革已箭在弦上。而在當下必須思考：在現有基礎上究竟應該如何建構國家治理能力，又能夠以何種方式在多大程度上應對轉型社會風險？

二、國家治理能力建構的出發點：認知轉型風險

以上三個維度從根本上架構了中國的歷史坐標，同時也在很大程度上左右著社會發展的方向。當代中國的希望和困難都昭示著中國正處于“現代化進程中的轉型風險期”[注]劉巖：《風險社會理論視野中的和諧社會議題》，《吉林大學社會科學學報》2007年第9期。。不僅如此，中國的轉型“是一種雙重轉型，既是發展轉型，又是體制轉型”[注]厲以寧：《中國經濟雙重轉型之路》，中國人民大學出版社2013年版，第2-9頁。。這意味著不確定因素的急劇增加，產生更多的轉型風險，使社會轉型本身成為一種發展的風險。中國在社會轉型過程中已經遇到或可能引發社會風險的社會問題，使我們在確立未來社會發展方向時腹背受敵、左右為難、進退失據。而且“中國的社會轉型是‘壓縮餅干’，以歷史濃縮的形式，將社會轉型中的各種問題呈現出來，帶來了前所未有的沖突和碰撞，傳統與現代、歷史與現實、本土文化與西方文化多重因素交織在一起”。[注]薛曉源、劉國良：《全球風險世界：現在與未來——德國著名社會學家、風險理論創始人烏爾里希·貝克教授訪談錄》，《馬克思主義與現實》2005年第1期。這些問題都脫離不了國家治理的范疇，而問題的解決就在國家治理實際能力的表現之中。因此，我們有責任深入研究中國轉型社會中已經出現和可能出現的“轉型風險”，同時將經濟社會轉型對國家治理的挑戰以及國家治理能力作為考察變量。

(一)市場化轉型風險與國家治理

有學者從19世紀和20世紀早期工業化國家的轉型歷史中發現：“改革開放時期”中國在在轉型治理方面面臨的問題同美國在“進步主義時代”遇到的問題非常相像：“一是腐敗橫行，二是假冒偽劣，三是重大災難屢屢發生”。[注]王紹光：《美國“進步時代”的啟示》，《讀書》2001年第8期。危機也是轉機，美國在這個時期進行了一系列深刻的制度建設，奠定了“現代國家的基礎”[注]Stephen Skowronek,Building A New American State:The Expansion of National Administrative Capacity,1877-1920,Cambridge:Cambridge University Press,1982.。沒有在進步時代打下的基礎，羅斯福的“新政”不可能成功，“福利國家(welfare state)”不可能出現，美國資本主義的命運也許完全會是另外一種結局。就中國而言，其轉型與治理的方式體現了與西方國家不同的特點，最顯著的特征就是在社會轉型和國家治理的有效性調整中，以“國家”為治理主體的模式得到延續，國家力量在應對內外部風險方面發揮著及其重要的作用。

當下中國在市場化轉型過程中，國家治理在政策和戰略選擇上采取了“漸進的方式”[注]徐湘林：《轉型危機與國家治理：中國經驗》，《經濟社會體制比較》2010年第5期。，大致呈現出四個階段：第一階段，市場化的萌芽階段(1979-1984)，國家把個體經濟和集體經濟作為計劃經濟的補充，同時對其加強了行政干預；第二階段，市場化的發展階段(1985-1992)，國家在經濟體制方面弱化了計劃成分，加強了市場成分，“商品生產所有權規律”開始在經濟生活中發揮重要作用；第三階段，市場化的主導階段(1993-1999)，以國有企業市場化改制為標志，“市場規則”不僅滲透到整個經濟領域而且浸漫到社會生活領域，乃至意識形態領域；第四階段，市場化的調整階段(2000年至今)，國家在強調繼續深化經濟體制改革的同時，提出了經濟和社會平衡發展的戰略思路。與近代西方發達國家市場化的進程相比，中國歷經三十多年的市場化轉型過程是迅速的(美國歷經近半個世紀才完成市場化轉型)，由此產生的經濟、社會、環境及思想文化領域的轉型風險及其對國家治理的挑戰日益凸顯。

首先，從市場經濟的本質而言，需要國家進行及時和適度的干預。卡爾·波蘭尼將“完全自發調節的市場”稱之為“徹頭徹尾的烏托邦”，它會“摧毀人類并將其環境變為一片荒野”[注]卡爾·波蘭尼：《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》，馮鋼、劉陽譯，浙江人民出版社2007年版，第3頁。。世界范圍內出現的國際貿易摩擦、世界性金融危機沖擊等困難、危機和挑戰需要國家及時出臺適度的具體政策干預化解風險。就經濟運行來看，自發調節的市場即使有增長，也必定走向滯漲乃至經濟危機。然而，國家在經濟干預的過程中，也會觸發一系列社會風險。因此，把握“及時”與“適度”則成為考量國家治理能力的關鍵問題。

其次，市場化轉型導致的社會和環境問題也是十分突出的。中國的市場化轉型既是發展方式轉型，又是體制轉型；經濟結構和社會結構的雙重變化效應催生了多元化的利益格局，進而產生了“經濟繁榮背后的社會不穩定”。[注]胡鞍鋼：《當前我國經濟形勢與宏觀調控政策》，《中國國情研究分析報告》2001年第53期。有學者認為，國民經濟因社會失穩而突然陷入負增長的概率也較高。中央黨校的周天勇教授指出，當金融體系崩潰，失業和下崗勞動力規模太大，城鎮日益擴大的貧困階層的不滿情緒不斷高漲，社會將陷入動蕩狀態，國民經濟將因負增長而蒙受巨大損失。工業化和城市化還帶來了嚴重的環境污染，“這是現代化、技術化和經濟化進程中極端化不斷加劇所造成的后果”。[注]烏爾里希·貝克：《自由與資本主義》，浙江人民出版社2001年版，第125頁。這都反映了現代國家治理形態在市場化轉型過程中面臨的困境。這就需要國家通過制度、政策和規范加以規避，而這正是中國目前國家治理面臨的嚴重挑戰。

再次，市場化轉型也在一定程度上產生了思想文化變革。價值觀的多元化削弱了傳統文化價值觀，并引發次級風險。如“義”和“利”蛻化成有些黨員干部謀取私利的堂而皇之的招牌。繼而，當國家權力因喪失公共性而成為“少數人的戰利品”時，就不可避免地形成腐敗和因分配不公而導致的兩極分化，爆發國家權力和財富合法性的認同危機，進而不可避免地導致現實的社會危機。諸多越軌行為、反社會行為莫不源于此。提高地方政府對社會危機事件的回應能力，維護社會穩定，已成為中國轉型治理的重要任務。

(二)民主化轉型風險與國家治理

應對由市場化轉型而引發的種種經濟、社會和環境問題，是當下中國最大的政治任務，通過政治體制改革來應對和解決問題已成為國人的共識。沒有人會否認民主是我們期待的價值和制度，民主化是中國政治體制改革的目標。但是，我們需要什么樣的民主？在“西方的民主”“可控的民主”“主權的民主”等多樣的民主化樣式面前，我們究竟如何判斷和選擇？在如何進行政治體制改革問題上筆者認同的觀點是：政治體制改革的民主化的首要問題是理解好國家和民主之間的關系問題。[注]鄭永年：《政治改革與中國國家建設》，《戰略管理》2001年第2期。

民主與國家的關系有兩層含義：一是國家在民主政治中的作用，特指具有民主傳統的“國家”，在西方各種民主政體中的作用。二是國家在民主化過程中的作用。指后發展“國家”，在從非民主到民主的轉型過程中的作用。其作用的方式不外乎兩種：一種是革命的方式，另一種是漸進改良的方式。之所以要革命，是因為人們不相信現存“國家”本身有能力促使自己轉型，而漸進改良的方式是在現存國家政權的基礎上把國家轉型成民主政體。歷史的現實是：戈爾巴喬夫激進的政治改革不但沒有為蘇聯人民帶來一個能夠有效運作的民主政體，相反它帶來的是蘇聯的解體。印度尼西亞蘇哈托專制政權垮臺后，開始了民主化的過程，但同時也開啟了國家的解體過程。這些“脫嵌”民主化轉型的歷史情景“毀滅了合理而又民主的社會選擇的可能性”，陷入了“帕累托自由的不可能”定理之中。[注][印]阿瑪蒂亞·森:《理性與自由》，李風華譯，中國人民大學出版社2012年版，第75頁。理論上，中國民主化轉型的風險正源于此。而中國社會轉型風險的“雙向運動”的實踐恰恰又表明：中國的經濟發展和民主政治，都“嵌入”了“國家”的作用。中國要在民主化的實踐層面實現政治經濟穩定，國家權力必須隨著民主的發生和發展而得到強化，而非弱化。

我們看到，中國的政治體制民主化轉型采取的是“漸進優化模式”，大致經歷了四個階段：第一階段，民主化轉型的探索時期(1978-1989)。由“全能主義國家”政體回歸“常態國家”政體[注]何顯明：《政府轉型與現代國家治理體系的建構——60年來政府體制演變的內在邏輯》，《浙江社會科學》2013年第6期。。國家政治生活從“階級斗爭”轉向到服務于“經濟發展”。“四個現代化”和“經濟工作”被確立為“中國最大的政治”。第二階段，民主化轉型的調整時期(1990-1998)。政治生活由“不確定性”向“可控民主”目標審慎推進。把國家“長治久安”和“政治穩定” 作為推進政治體制改革的優先考慮。改革的重點著力于執政能力建設、黨的自身建設以及行政管理體制改革和依法治國，有效緩解了第一階段改革時期周期性的社會動蕩。第三階段，民主化轉型的積極推進時期(1998-2011)。在政治結構層面進一步擴大民主參與，黨內民主、基層民主、立法司法科學民主齊頭并進，從各個層次、各個領域擴大公民有序參與政治，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務；“制度的理性化”在政府治理層面得到有效推進，政府治理從“集權”“管制”和“人治”走向“分權”“服務”和“法治”。較好地鞏固了民主政治的合法性基礎。第四階段，民主化轉型的全面深化時期(2011年至今)。這一階段，更加注重改革的系統性、整體性、協同性，努力建構權力運行的制約和監督體系，強化制度建設，讓人民監督權力，用制度管權管事管人，讓權力在陽光下運行，讓發展成果更多更公平地惠及全體人民。建設中國特色社會主義政治文明，努力實現有效而民主的國家治理。

中國的民主化政治轉型，一邊承載著五千年的傳統文化，一邊在中國社會大轉型的歷史進程中，“與工業化、市場化、信息化、城鎮化、國際化同時并舉，同時與價值觀念和意識形態的轉變咬合在一起，是一個非常復雜的變化過程”[注]何顯明：《政府轉型與現代國家治理體系的建構——60年來政府體制演變的內在邏輯》，《浙江社會科學》2013年第6期。。黨和國家在特定時間內就政治體制的某些方面進行審慎有限的調整，從而使得高額的社會成本在漸進的改革過程中比較妥善的得到轉移。但是我們離強大的現代化民主國家的目標還有較大距離，轉型結果仍然存在著不確定性，這一過程中國家治理面臨著重大挑戰。

三、建構國家治理能力的實踐探索：風險應對與治理干預

建構現代化的國家治理能力，不僅僅是當代中國主動應對轉型風險必須考量的一個重要的理論問題，更是一個重大的實踐問題。全面深化改革、推動中國社會進一步發展以及發展中國家新的現代化發展模式的創造，都離不開國家治理能力的現代化建構。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出的改革總目標是“推進國家治理體系和治理能力現代化”[注]《改革開放以來歷屆三中全會文件匯編》，人民出版社2013年版，第176頁。，這是中國共產黨人在新的歷史條件下，積極應對社會轉型風險，為實現中華民族偉大復興所作的頂層組織和設計。國家治理體系和國家治理能力是一個有機的整體，國家治理體系的制度化、規范化、程序化建設能夠為現代化的國家治理能力提升提供運行框架；而國家治理能力的不斷提升能夠更加充分地發揮國家治理體系的綜合效能。同時，現代化的國家治理能力能夠準確地把握“風險”源，并及時付諸具體有效的治理行動。筆者認為，建構現代化的國家治理能力的要著力做好三個層面的工作：

第一，確立“治理”理念，推進三個“轉變”。“治理”是善治的思想革命，要求治理主體、治理方式、治理權限由傳統向現代轉變。具體來說：一是治理主體由“一元”向“多元”轉變。這就要求調整國家力量在國家和社會生活中絕對主體的地位。在一般意義上，企事業單位、社會組織、社區乃至個人都是治理行為的主體，他們在國家治理體系中發揮著不可或缺的作用，他們通過平等的合作關系，在各自的層面上對國家的政治、經濟、社會、文化等事務進行規范和管理，最終實現公共利益最大化和社會資源的最有效配置。二是治理方式由“單向度”向“多維度”轉變。傳統意義上，“管理”呈現的權力意志是“自上而下”的單向路徑，它通過頒布計劃政策、組織實施、法令制約(道德規約)等環節，對社會進行單向度的管理，因而不可避免地帶有行政命令式的強制色彩，以至于管理行為的合法性在某些具體問題上經常受到質疑。而現代意義上，對公共事務的管理主要通過合作協商、建立伙伴關系、確立和認同共同目標等方式實施。形成一個“上下協同”“合作包容”的治理氛圍，治理行為的合理性受到更多重視，其有效性大大增加。三是治理的性質由“集權”向“分權”轉變。現代治理的本質要求是有序地分權治理，“其關鍵是政府的有效限權、放權和分權，實現政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會”[注]黃昆侖：《推進國家治理體系和治理能力現代化》，《解放軍報》2014年1月13日。，建構一個權力有限行使、職能邊界清晰的現代化的國家治理體系。

第二，重塑“治理”價值，推進四個“有利于”。國家治理不能停留在“秩序穩定”這個初級目標上。應該依循“理性與自由”之辯證邏輯，實現“四個有利于”目標要求。其一，有利于推進社會的公平正義。公平的社會環境與正義的社會制度是一個國家可持續發展的基礎，故而成為國家治理的首要目標。當下中國正以公平正義的治理行為打造公平正義的社會局面，通過反對“四風”、整肅腐敗來提升政府公信力。其二，有利于增進民生幸福。解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，謀民生之利、解民生之憂是最基本的國家治理。其三，有利于擴大人民民主。國家治理要以保證人民當家做主為根本，健全民主制度、豐富民主形式；堅持黨內民主、發展基層民主、推進民主協商；還要調動各類社會組織和公民參與政府的治理工作或者進行自治的積極性和自覺性，在基層社區治理、城鄉公共事務和公益事業中賦予他們更多的角色、責任和擔當；社會中介機構也是協同治理的重要力量，有利于降低交易成本、構筑社會信用體系。其四，有利于激發社會活力。在當前利益多元化，特別是在大眾思想觀念多元、多樣、多變的文化樣態下，國家治理既要承認合法合理的個性化追求，尊重差異、包容多樣、考慮個別，也要確保主流道德價值和公共利益不受侵害，培育和促進社會組織的成長和壯大，煥發社會組織和公民參與社會建設的生機和活力，保持社會的動態平衡穩定狀態。

第三，厘清“治理”路徑，提高治理“效率”。我國轉型時期國家治理的工作內容紛繁復雜，提高治理效率是重中之重，這就要求厘清治理的路徑，切不可“眉毛胡子一把抓”。其一，首先要抓“觀念塑造”。“人民有信仰、國家才有力量”[注]人民日報評論員：《人民有信仰，國家才有力量》，《人民日報》2014年2月12日。，任何行為都是在觀念的影響下發生發展的，治理行為也不例外。我們以為，當前中國國家治理的核心價值就是社會主義核心價值觀，國家、社會、個人三個層面上的價值規定引領著治理主體的治理行為。在這個意義上，國家治理首先要在全社會培育和踐行社會主義核心價值觀，實現核心價值觀的公民認同。這有利于達成社會共識，降低治理成本，提高治理效率。其二，要抓“依法治理”。關鍵是提高各級領導和公職人員依法找法、用法靠法的能力。在治理實踐中，就是運用法治思維和法治方式解決社會矛盾，把社會矛盾預防化解納入法治軌道，把依法辦事和保穩定促發展有機統一起來。其三要抓“綜合治理”。轉型期各種矛盾的關聯性、集聚性、突發性在進一步增強，復雜性在加深，利益沖突在加劇，因此，國家治理應全面處理、綜合治理，從根本上解決“剪不斷、理還亂”的各種社會矛盾，而不能“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。其四要抓“源頭治理”。 “從源頭上治理，就是要明晰矛盾爭端的緣起和發展狀態，明了矛盾原委、辨析事實真偽，依法妥善解決”[注]江必新：《國家治理現代化基本問題研究》，《中南大學學報》(社會科學版)2014年第3期。。實踐證明，黨和政府的方針政策只有讓廣大群眾從中獲得實惠，才能從源頭上減少社會矛盾。這既是源頭治理的基礎和前提，也是提高治理效率的關鍵。

四、結 語

轉型社會框架下的當下中國正進行著推進國家治理體系和治理能力現代化的偉大歷史實踐。實踐的動力來自于經歷市場經濟、全球化、以及“歐風美雨”滌蕩之后，社會主義民族國家現代化轉型的內在驅動。這是指向當今“中國問題”的國家覺悟。我們看到，當下中國已經在制度性的背景下察覺和認知了轉型過程中風險和機遇這兩種影響社會運動的力量。它促使我們通過國家治理能力的積極建構去預防、識別、處置轉型風險，使我們的社會保持生機和活力。同時，轉型社會的歷史實踐告誡我們：國家治理能力的現代化建構關涉轉型的成敗。就當下中國而言，要旗幟鮮明地樹立國家權力在治理體系中的威權地位；張揚中國共產黨在國家權力結構中強大的組織力量；堅持國家對經濟和社會的主導作用，建設“自主性”國家。唯有此，才能在國家治理能力的建構過程中有效應對轉型風險，從而引領中華民族走向偉大復興。