省管縣改革對縣級地方政府績效的影響

內容摘要：根據縣級地方政府績效評估指標體系構建的基本原則和思路，本文構建了適用于縣級地方政府的績效評估指標體系，并對義烏實行省管縣前后的政府績效進行評估，結果表明，省管縣改革對縣級地方政府績效會產生一定的影響，一個優良的、適用于當地的行政體制，有利于地方政府提高績效管理水平。文章分別從總體績效、內部管理和外部管理績效以及三級指標中提升最大的幾個指標進行結論分析。

關鍵詞：省管縣改革 縣級地方政府 績效 義烏

省管縣與地（市）管縣對縣級政府影響的一般性分析

改革開放初期，我國出于打破市縣之間的行政壁壘和城鄉分割格局的考量，提出“市管縣”體制。但隨著經濟與社會的發展，市與縣經濟差距的縮小，“市管縣”體制帶來的各種矛盾開始暴露。例如，“市管縣”體制加劇了縣級財政的困難；增加了行政層級，加大了行政成本，降低了行政效率；各縣的自主權受到限制，限制了縣的發展等問題。在這種背景下，我國開始在部分地區試點“省管縣”的改革體制。改革的目的是減少中間層級，提高行政效率，提高縣的自主權，增強縣級經濟的活力。截止到目前，全國已有20多個地區試點了“省管縣”。“省管縣”的試點，給縣域發展帶來了一些優勢。例如，減輕了縣級財政困難，提高了行政效率，促進了縣的發展等。同時，“省管縣”的行政體制改革對縣級地方政府績效也產生了一定的影響。

縣級政府績效評估指標體系的構建

（一）評估指標體系構建的基本思路及原則

政府績效評估是當前各國實施行政管理的一項重要手段，我國大多數縣級地方政府都開展了績效評估，通過對縣級政府各項行為的評估，可以提高縣級地方政府的管理能力和管理水平。

構建縣級地方政府績效評估指標體系首先要明確指標構建的基本思路。首先，縣級地方政府高績效主要體現為促進當地經濟發展和社會進步，政府在這其中必定起到重要作用。因此，評估縣級地方政府績效，不僅要關注經濟發展情況，也要關注社會進步等情況。其次，縣級地方政府績效評估指標體系要根據自身戰略使命來設計，以自身的戰略為出發點，堅持科學發展觀，指標體系的設計服從于戰略使命。再次，縣級地方政府績效評估指標的構建還需考慮到當地政府及其相關部門的具體職能，指標的構建要與政府及其部門的職能相對應。最后，該指標體系的構建不是一成不變的，可以根據當地具體情況，在實踐中進行檢驗，對不合理的績效指標加以修改和完善。縣級地方政府績效評估指標的選定應遵循一個一般原則，即英美等發達資本主義國家提出的“SMART”原則（歐文·E·休斯，2001）。除此之外，筆者認為還應遵循以下四條具體原則：以人為本原則、客觀公正原則、全面協調可持續發展原則、經濟性原則。

（二）評估指標體系的構建

在閱讀了大量文獻的基礎上，本文結合國內外地方政府績效評估指標體系構建思路，并依據2004年國家人事部發布的政府績效評估指標體系表，遵循績效評估指標體系確立的基本思路和四條基本原則，得出縣級地方政府績效評估指標體系的首輪指標。該指標體系由政府內部管理指標與政府外部管理指標體系構成，共75項三級指標。從體現績效評估指標服務導向性、客觀性、可測性等角度考慮，有必要對首輪指標再進行篩選。

將分析得出的75項首輪指標制成調查問卷，以電子郵件、現場訪談等形式向從事行政管理教育研究的專家教授及行政管理專業研究生進行問卷調查，請他們選出評估縣級政府績效最具有代表性的指標。根據問卷調查的結果，從政府內部管理和政府外部管理著手，構建適用于縣級地方政府的績效評估指標體系。其中包括2個一級指標，14個二級指標，55個三級指標（見表1）。

政府內部管理指標。政府內部管理指標主要是從政府自身建設出發，其子準則層包括：行政效率、行政成本、人力資源指標、信息化指標、政府信用、廉政勤政。

政府外部管理指標。政府外部管理指標是指政府從自身建設以外出發，立足于政治、經濟、社會、民生等角度，其子準則層包括：社會穩定、經濟發展、市場監管、公共服務、民生指標、政治指標、精神文明建設、環境指標。

（三）績效評估指標權重的確定方法

目前，學術界多采用的績效評估方法有：標桿管理法、關鍵績效指標法、平衡計分卡技術等。若采用以上方法進行縣級地方政府績效評估，會出現不同程度的問題。比如過分強調經濟性指標、隨意性大、加大評估成本、偏重于定量指標等。因此，本文采用層次分析法來確定縣級地方政府績效評估指標體系的權重。層次分析法簡稱AHP，起源于20世紀70年代中期的美國。其基本思路是評價者首先將復雜問題分解為若干組成要素，并將這些要素按支配關系形成有序的遞階層次結構；然后通過兩兩比較，確定層次中諸要素的相對重要性；最后綜合各層次要素的重要程度，得到諸要素的綜合評價值，并根據此進行決策（朱順泉，2007）。

本文之所以選擇層次分析法作為縣級地方政府績效評估指標體系確定權重的方法，是因為層次分析法有諸多優勢。第一，層次分析法具有系統性。將研究對象看作一個系統，將這一系統按照綜合的方式進行分解。第二，簡潔實用。將定性方法和定量方法結合，將復雜的系統進行分解，將系統目標量化為簡單的單一目標。第三，對定量數據信息要求較少。

（四）績效評估指標體系權重的確定

本文采用專家打分法，向10名行政管理研究生、10名高校行政管理專業領域教授、10名縣級地方政府工作人員發放了1-9標度的兩兩重要性比較矩陣問卷，最終收回30份。根據專家打分的結果，構造判斷矩陣，采用軟件進行計算，并進行一致性檢驗，得出各項指標的權重值。為了便于計算和標示，將求得的最終權值保留小數點后3位數乘以1000，用千分制表示出每個指標的權重，得出指標與權重總表（見表1）。

義烏省管縣改革前后績效對比分析

義烏市位于浙江省中部，地屬金華市，位于金衢盆地東部。東鄰東陽市，南界永康市、武義縣，西連金東區、蘭溪市，北接浦江縣和紹興的諸暨市。義烏是全球最大的小商品集散中心。被聯合國、世界銀行等國際權威機構確定為世界第一大市場。endprint

隨著義烏市經濟飛速發展，現行的行政管理體制已無法適應，經濟發展與行政管理體制之間的矛盾不斷加深。在這樣的背景下，2006年，浙江省委、省政府出臺文件，開展擴大義烏市經濟社會管理權限的改革試點工作。決定除規劃管理、重要資源配置、重大社會事務管理等經濟社會管理事項外，賦予義烏市與設區市同等的經濟社會管理權限。

（一）單項評估指標數據的獲取

義烏市政府績效評估指標的單項指標數據可以從《義烏統計年鑒》、義烏市政府工作報告、義烏市統計局網站、義烏政府門戶網站獲取。對于無法通過查閱文獻獲得的指標數據，可以通過專項調研的方式獲得。對于一些定性指標，可以將其定量化處理。

定性指標的定量化可以采用格柵獲取法加以量化，格柵獲取法是凱勒（Kelly）1955年提出的一個判別思考模型。一個格柵由元素和屬性組成，元素的屬性可以用一個線性的尺度來表述（楊玫，2010），本文通過1-5刻度的線性尺度來表示。其中定性指標的評價等級采用專家打分法，得出打分值。

（二）省管縣前后義烏政府績效評估結果

義烏市政府績效評估采用如下計分方法：該年義烏市某一單項指標增長比率乘以該項指標權重即為該項指標的得分，所有單項指標得分之和即為義烏市該年政府績效。其中定性指標直接以專家打分分數乘以該定性指標權重。計算公式為：義烏市某項指標得分=該項指標增長比率*該指標權重。計算結果如表2、表3所示。

（三）省管縣前后義烏政府績效對比

通過上述分析可知，實施省管縣后義烏各年的績效評估得分平均值為95249，遠高于實施省管縣前義烏市績效評估平均得分。

1.省管縣對內部管理和外部管理績效提升的效果。由表2可知，實施省管縣后內部管理得分和外部管理得分分別增加了46%和127%。由此可見，實施省管縣的行政體制改革后，義烏市政府在內部管理和外部管理績效上有很大提升，這與義烏市實行省管縣后的各項政策措施密不可分。義烏市實行省管縣實質上是對公共權力和社會資源的重新分配，其根本目的是為了促進縣域經濟快速健康發展。

2.績效提升明顯的指標。根據計算結果可知，省管縣后得分增長率最高的五個指標即績效提升最大的五個指標，分別是全年組織文化活動次數、恩格爾系數、地區人均收入增長率、政府與民眾網上互動程度、信息公開度透明度。

全年組織文化活動次數是精神文明建設指標的三級指標。根據構建的指標體系計算得出省管縣前義烏市精神文明建設指標得分為115，實施省管縣后其得分為451，可知義烏市精神文明建設得到了提升。實施省管縣后，擴大了義烏市政府的自主權，義烏市根據當地實情，有序開展各項精神文明建設。2011年義烏市堅持以科學發展觀為指導，深入開展“兩創兩提”主題活動和“商城先鋒”爭先創優活動，深入推進公共文化服務體系建設，加快文化產業的發展，切實提高義烏城市的文化軟實力。先后獲得了“全國文化先進縣（市）”、 “中國現代民間繪畫之鄉”、“中國曲藝之鄉”等榮譽稱號。

恩格爾系數屬于民生指標。根據構建的指標體系計算得出省管縣前后義烏市民生指標得分分別為3952和7549，得知義烏市民生指標得到了提升。民生指標是一個綜合反映民富、民安、民享的指標，它通過一系列綜合測算指數簡明、清晰地反映人民生活的各個方面（陳晨，2012）。實施省管縣后，義烏市加大擴權改革試點的力度，規范和擴大365便民服務中心功能，集中辦理許可類和服務類項目，設立中介窗口，真正實現一站式辦理，一條龍服務。義烏市政府進一步轉變工作作風，方便群眾辦事，提高了政府公共服務的質量。例如，義烏公共自行車租賃系統已于10月20日投入試運行，公共自行車租賃采取實名制辦卡的方式，憑借有效身份證到城建資源公司辦卡充值即可。

地區人均收入增長率屬于經濟發展指標，可以代表政府經濟績效的提升。根據上述數據，可以得知省管縣后義烏市政府經濟發展指標的其他各項三級指標各年平均值總體上升，義烏市政府經濟績效總體上有了很大的提升。實施省管縣行政體制改革后，進一步打破了義烏市經濟貿易中的壁壘，擴大了經濟自主權。到2013年上半年，義烏市經濟依舊保持持續、快速、健康發展的態勢。在全國外貿出口形勢嚴峻的背景下，義烏市上半年出口總額達到94.3億美元，同比增長408.2%，義烏市出口繼續保持增長態勢。

政府與民眾網上互動程度、信息公開度透明度屬于信息化指標。根據計算結果分析，實施省管縣前后義烏市信息化指標得分分別為16和32，即義烏市信息化指標得到了提升。義烏市社會管理權限的下放，擴大了政府自主權，加強了政府對當地社會事務的調控能力，義烏市政府制定了信息公開制度，深入貫徹實施《信息公開條例》，積極穩步推進政府信息公開，公開載體不斷豐富，各項制度日趨完善，促進了政府依法行政。

進一步提升省管縣地方政府績效的對策

根據上述數據分析，義烏市政府績效仍有待于改進。其中績效提升最小的五個指標為：全年游客人次增長率、房地產開發投資增長率、公共基礎設施投資增長率、醫療衛生投入、空氣優良天數比例。由此可見，義烏市政府對旅游業發展還不夠重視，旅游業不能成為義烏市經濟增長的重要推動力之一；房地產開發投資增長率不高；政府公共服務水平有待進一步改進；生態環境指標總體呈下降趨勢，環境有待于改善。針對上述情況，本文提出進一步提升省管縣地方政府績效的對策。

（一）建立縣級地方政府績效評估制度

績效評估制度化是國際上績效評估活動的主要趨勢之一。然而，目前我國尚沒有形成統一的縣級地方政府績效評估的制度，各地區在績效評估的程序、內容、時間、指標體系、考核主體上仍具有較大的隨意性，沒有形成統一規范的制度安排。此狀況不利于政府績效評估水平的提升，應針對不同地區政府的實際情況，規范縣級地方政府績效評估，尤其是規范績效評估程序的科學性，制定績效評估制度。endprint

（二）建立健全縣級地方政府績效評估的法律法規制度

我國縣級地方政府績效評估還存在一些問題嚴重影響了地方政府健康有序發展，此種情況可能導致政府的不良行為，影響科學發展觀的落實和實施。諸多原因導致了當前縣級地方政府績效評估存在這些問題，其中的一個重要原因就是縣級地方政府缺乏完善的法律法規制度保障，法律法規制度健全是政府績效評估的根本保障。首先，縣級地方政府要從法律上確定績效評估的地位。其次，加大縣級地方政府績效評估的監督力度，保證政府行為的公開化、透明化，保證評估結果的準確性、公正性。

（三）以績效結果為導向提高公眾滿意度

在縣級地方政府績效評估中引入競爭機制，引入市場化管理和競爭性選擇機制，從而提高公共產品和服務質量。通過實施公眾滿意度標準，將地方政府部門提供的公共產品和服務與設定好的公眾滿意度標準進行對比，評估存在的差距，使地方政府明晰工作中真正存在的不足之處，評估其是否符合民意，使績效評估工作轉化為民眾對政府行為的有效監督，并通過優化預算，實現政府資金效益最大化，降低縣級地方政府行政管理的成本，使地方政府真正成為高效、符合民意的政府。

結論

本文以浙江省義烏市為例進行研究，構建了縣級地方政府績效評估的指標體系并賦予權重值，利用構建好的指標體系對義烏市實施省管縣改革前后的績效進行評估，并提出相應對策。本文得出結論：行政體制改革對縣級地方政府績效會產生一定的影響，一個優良的、適用于當地的行政體制，將有利于地方政府提高績效管理水平。行政體制改革涉及到社會各個方面，需要慎重對待，科學運作。因此，省管縣的行政體制改革可能成為政府績效提升的重要突破口，省管縣將對縣域經濟發展和社會長治久安產生深遠影響。

由于筆者的理論水平及實踐研究的缺乏，在實證資料的分析上有所欠缺，在總結全文后，發現論文中還有一些問題需要進一步的調查和探索。比如，某些年份的某項指標數據搜集不到，取近年該指標的平均值為該年指標的數值，這可能會影響到績效評估工作的客觀性、準確性。如增強對策的建設性與可操作性，對義烏市政府績效評估體系的要素進行進一步探討等。我國縣級地方政府績效評估，要更加注重實踐研究，將理論與實踐結合，遵循我國績效評估的總體框架及法律法規的約束，構建具有地方特色的績效評估指標體系，打破傳統體制約束，促使縣級地方政府績效評估向適應行政體制改革的方向轉變。

參考文獻：

1.[澳]歐文·E·休斯.公共管理導論[M].中國人民大學出版社，2001

2.朱順泉.管理科學研究方法：統計與運籌優化應用[M].清華大學出版社，2007

3.義烏市“十大歷史文化名人”評選結果公布.文化廣電新聞出版局，2008-8-22

4.楊玫.鄉鎮政府績效評估指標體系的構建[D].西安理工大學碩士論文，2010

5.陳晨.地方政府績效評估體系中民生指標的構建[J].科技創新與應用，2012（30）endprint

（二）建立健全縣級地方政府績效評估的法律法規制度

我國縣級地方政府績效評估還存在一些問題嚴重影響了地方政府健康有序發展，此種情況可能導致政府的不良行為，影響科學發展觀的落實和實施。諸多原因導致了當前縣級地方政府績效評估存在這些問題，其中的一個重要原因就是縣級地方政府缺乏完善的法律法規制度保障，法律法規制度健全是政府績效評估的根本保障。首先，縣級地方政府要從法律上確定績效評估的地位。其次，加大縣級地方政府績效評估的監督力度，保證政府行為的公開化、透明化，保證評估結果的準確性、公正性。

（三）以績效結果為導向提高公眾滿意度

在縣級地方政府績效評估中引入競爭機制，引入市場化管理和競爭性選擇機制，從而提高公共產品和服務質量。通過實施公眾滿意度標準，將地方政府部門提供的公共產品和服務與設定好的公眾滿意度標準進行對比，評估存在的差距，使地方政府明晰工作中真正存在的不足之處，評估其是否符合民意，使績效評估工作轉化為民眾對政府行為的有效監督，并通過優化預算，實現政府資金效益最大化，降低縣級地方政府行政管理的成本，使地方政府真正成為高效、符合民意的政府。

結論

本文以浙江省義烏市為例進行研究，構建了縣級地方政府績效評估的指標體系并賦予權重值，利用構建好的指標體系對義烏市實施省管縣改革前后的績效進行評估，并提出相應對策。本文得出結論：行政體制改革對縣級地方政府績效會產生一定的影響，一個優良的、適用于當地的行政體制，將有利于地方政府提高績效管理水平。行政體制改革涉及到社會各個方面，需要慎重對待，科學運作。因此，省管縣的行政體制改革可能成為政府績效提升的重要突破口，省管縣將對縣域經濟發展和社會長治久安產生深遠影響。

由于筆者的理論水平及實踐研究的缺乏，在實證資料的分析上有所欠缺，在總結全文后，發現論文中還有一些問題需要進一步的調查和探索。比如，某些年份的某項指標數據搜集不到，取近年該指標的平均值為該年指標的數值，這可能會影響到績效評估工作的客觀性、準確性。如增強對策的建設性與可操作性，對義烏市政府績效評估體系的要素進行進一步探討等。我國縣級地方政府績效評估，要更加注重實踐研究，將理論與實踐結合，遵循我國績效評估的總體框架及法律法規的約束，構建具有地方特色的績效評估指標體系，打破傳統體制約束，促使縣級地方政府績效評估向適應行政體制改革的方向轉變。

參考文獻：

1.[澳]歐文·E·休斯.公共管理導論[M].中國人民大學出版社，2001

2.朱順泉.管理科學研究方法：統計與運籌優化應用[M].清華大學出版社，2007

3.義烏市“十大歷史文化名人”評選結果公布.文化廣電新聞出版局，2008-8-22

4.楊玫.鄉鎮政府績效評估指標體系的構建[D].西安理工大學碩士論文，2010

5.陳晨.地方政府績效評估體系中民生指標的構建[J].科技創新與應用，2012（30）endprint

（二）建立健全縣級地方政府績效評估的法律法規制度

我國縣級地方政府績效評估還存在一些問題嚴重影響了地方政府健康有序發展，此種情況可能導致政府的不良行為，影響科學發展觀的落實和實施。諸多原因導致了當前縣級地方政府績效評估存在這些問題，其中的一個重要原因就是縣級地方政府缺乏完善的法律法規制度保障，法律法規制度健全是政府績效評估的根本保障。首先，縣級地方政府要從法律上確定績效評估的地位。其次，加大縣級地方政府績效評估的監督力度，保證政府行為的公開化、透明化，保證評估結果的準確性、公正性。

（三）以績效結果為導向提高公眾滿意度

在縣級地方政府績效評估中引入競爭機制，引入市場化管理和競爭性選擇機制，從而提高公共產品和服務質量。通過實施公眾滿意度標準，將地方政府部門提供的公共產品和服務與設定好的公眾滿意度標準進行對比，評估存在的差距，使地方政府明晰工作中真正存在的不足之處，評估其是否符合民意，使績效評估工作轉化為民眾對政府行為的有效監督，并通過優化預算，實現政府資金效益最大化，降低縣級地方政府行政管理的成本，使地方政府真正成為高效、符合民意的政府。

結論

本文以浙江省義烏市為例進行研究，構建了縣級地方政府績效評估的指標體系并賦予權重值，利用構建好的指標體系對義烏市實施省管縣改革前后的績效進行評估，并提出相應對策。本文得出結論：行政體制改革對縣級地方政府績效會產生一定的影響，一個優良的、適用于當地的行政體制，將有利于地方政府提高績效管理水平。行政體制改革涉及到社會各個方面，需要慎重對待，科學運作。因此，省管縣的行政體制改革可能成為政府績效提升的重要突破口，省管縣將對縣域經濟發展和社會長治久安產生深遠影響。

由于筆者的理論水平及實踐研究的缺乏，在實證資料的分析上有所欠缺，在總結全文后，發現論文中還有一些問題需要進一步的調查和探索。比如，某些年份的某項指標數據搜集不到，取近年該指標的平均值為該年指標的數值，這可能會影響到績效評估工作的客觀性、準確性。如增強對策的建設性與可操作性，對義烏市政府績效評估體系的要素進行進一步探討等。我國縣級地方政府績效評估，要更加注重實踐研究，將理論與實踐結合，遵循我國績效評估的總體框架及法律法規的約束，構建具有地方特色的績效評估指標體系，打破傳統體制約束，促使縣級地方政府績效評估向適應行政體制改革的方向轉變。

參考文獻：

1.[澳]歐文·E·休斯.公共管理導論[M].中國人民大學出版社，2001

2.朱順泉.管理科學研究方法：統計與運籌優化應用[M].清華大學出版社，2007

3.義烏市“十大歷史文化名人”評選結果公布.文化廣電新聞出版局，2008-8-22

4.楊玫.鄉鎮政府績效評估指標體系的構建[D].西安理工大學碩士論文，2010

5.陳晨.地方政府績效評估體系中民生指標的構建[J].科技創新與應用，2012（30）endprint