社會主義市場經濟條件下科技創新的新型舉國體制研究

李 哲，蘇 楠

(中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038)

發揮舉國體制的優勢推動科技創新，是新中國成立以來重大科技活動組織實施的重要經驗，也是社會主義市場經濟條件下開展重大科技創新任務的有力保障。《國家“十二五”科學和技術發展規劃》提出，加快建立和完善社會主義市場經濟條件下政產學研用相結合的新型舉國體制。《關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》也明確要求，注重發揮新型舉國體制在實施國家科技重大專項中的作用。本文就市場經濟條件下新型舉國體制的內涵、特點、制度框架等問題進行研究探討。

1 舉國體制概念:傳統、泛化到現代

1.1 傳統舉國體制

舉國體制一詞最早被用來概括我國體育界的工作體系和運行機制，用于統一動員和調配全國資源來奪取比賽運動的好成績［1］。舉國體制也存在于國防建設、突發事件應急處理、重大工程建設等眾多領域，如“兩彈一星”、抗瘧藥物研制、載人航天工程等。

舉國體制在科技領域也被世界各國廣泛采用，如美國的曼哈頓計劃、日本的第五代計算機研制等重大研發［2］。多國政府共同參與的國際大科學工程和計劃也逐漸增多，如人類基因組計劃、伽利略計劃、國際空間站計劃和ITER計劃等。

1.2 舉國體制的泛化

基于過去的成功，各界對舉國體制存在著一種泛化的傾向，即認為“集中力量辦大事”就能辦成事，但舉國體制有其特殊性、適應性和局限性。從本質上看，舉國體制是一種為保證國家目標實現，由國家行政力量集中配置資源的組織制度安排，其特殊性在于資源組織的政府性，優勢在于能將有限的資源快速向戰略目標領域動員和集中。

這種特殊性也決定了其實施面臨的局限性。在計劃經濟條件的資源配置中，政府處于資源配置的主導地位，在宏觀和微觀方面發揮調控資源配置的職能;在市場經濟條件下的資源配置中，企業處于資源配置的主導地位。舉國意味著權力的集中，而市場意味著權力的分散，兩種方式對資源配置都有邊界和限制條件。一方面，不能片面地理解舉國體制是類似“計劃”的方式，忽視市場在資源配置中的基礎性作用［3］。另一方面，也要利用政府在資源配置方面的行政手段和政策設計，引導資源的優化配置。

1.3 新型舉國體制

改革開放后，我國經濟和科技管理體制、對外開放合作等方面都發生了變化，企業自身研發能力和參與公共研發活動的意識也明顯提高［4］。在新的環境條件下，舉國體制在科技重大專項、三峽工程建設、高速鐵路科技創新等方面也取得了良好效果，在政府作用、項目管理和范圍領域方面與計劃經濟條件下的舉國體制也有所區別(見表1)。

表1 新型舉國體制與傳統舉國體制的比較

(1)從行政配置資源為主到市場配置資源為主。在新型舉國體制下，政府對資源的控制范圍、手段和方式都與以往舉國體制有所不同。首先，新型舉國體制下政府更多地在“市場失靈”的領域替代市場實現對資源的有效配置。第二，在資源配置手段方面，企業是科技項目的參與主體，政府與之不具有行政隸屬關系，委托代理關系依靠契約或協議的實現。第三，在參與方式方面，政府主要發揮引導協調作用，通過發起項目和制定政策引導創新資源向目標方向集中。第四，在國際合作方面，政府需要制定與國際慣例相協調的科技創新政策［5］，吸引國際創新資源參與重大科技創新活動。

(2)從產品導向到商品導向。新型舉國體制支持項目的性質也有所變化。第一，在目標導向上，以往舉國體制的目標具有政治導向，通常是帶有國家目標的政治任務，政府也是項目產出的唯一用戶，而新型舉國體制的目標具有市場導向，注重項目的技術前景和市場價值，產出也將面對眾多市場用戶。第二，在項目經濟收益方面，以往舉國體制的產品不直接面向市場，但新型舉國體制則緊密結合經濟社會發展的重大需求，不僅為參與單位帶來經濟收益，而且通過提高經濟效益和促進新興產業發展，創造了巨大的社會經濟效益。

(3)從注重目標實現到注重制度設計。兩種舉國體制在組織運行方面包括以下不同。第一，在資金來源上，新型舉國體制較以往舉國體制具有更多渠道，除了政府財政投入外，還引導社會資金共同參與。第二，運行機制上，新型舉國體制引入了市場機制，例如通過嚴格的招投標制度，遴選項目承擔單位。第三，與以往舉國體制項目的一次性不同，新型舉國體制不斷引入項目管理的方法，形成了常態化的管理系統和制度體系，例如重大科技專項形成了由管理規定、資金管理辦法、知識產權管理規定、驗收管理辦法等一系列管理制度構成的管理體系。

2 舉國體制的案例比較

國家科技重大專項與國外組織實施重大科技計劃具有相似性，可從項目決策、項目責任、研發組織、利益分配、預算與成本控制、進入與退出等方面進行比較分析(見表2)。

第一，項目決策，具有跨部門、跨領域的協調機制，能夠從技術先進性、經濟效益、運營管理等角度進行全方位、多層次的評估［6］。例如ITER計劃對選址、費用、采購責任等方面進行了多輪談判。

第二，項目責任方面，重大專項以相關部門牽頭負責為主，部分領域成立了新的企業，由其對技術和產品進行集成。國外的重大項目往往成立具有獨立法人資格的實體機構，由承擔項目的運行管理責任，實現項目目標。

第三，研發組織方面，重大專項以課題、項目為基本單位，以國內研發機構為主組織研究機構進行研發。ITER等計劃以工程目標為導向的研發分包體系，通過采購包的方式采取認購、委托和招標等多種形式向全球采購［7］。

第四，利益分配方面，重大專項承擔單位對項目(課題)形成的知識產權，有向國內其他單位有償或無償許可實施的義務，各類成果遵照國家成果轉化等管理規定。伽利略等計劃管理機構通過特許經營的方式獲得收益，企業則可以通過投資項目等方式，在項目商業化后獲得市場競爭的優勢［8］。

第五，預算與成本控制方面，重大專項組織承擔單位財務部門會同科技管理部門編制總預算和年度預算，預算一般不予調整。ITER成員國代表大會就像股份公司的股東大會一樣，聽取和審議總干事年度工作報告，以及未來的工作安排和預算。

第六，在績效評價方面，重大專項、美國先進技術發展計劃(ATP)等在實施期間都定期組織實施情況的評估，除技術指標外，也關注技術成果商業化的比例和經濟社會效益。

第七，在進入與退出方面，重大專項以項目立項、驗收等為進入與退出的主要方式，ITER計劃等在合作研發基礎上也采取了股權管理的方式。

第八，政策激勵方面，各行業、各地方從稅收減免、配套資金等方面進行了研發和產業化的支持，國外新能源汽車、屋頂光伏等計劃通過降低行政壁壘、擴大新產品示范等方式，營造更加成熟的商業環境。

表2 國家科技重大專項與國內外案例的比較

3 構建新型舉國體制的組織制度

對于采取舉國體制組織實施的重大科技任務，建議以現有科技創新政策為基礎，在項目決策、責任、研發組織、利益分配等方面建立形成對應的管理機制，更充分體現舉國體制的特點和優勢。

3.1 項目決策機制:基于技術成熟度、經濟效益等開展綜合論證

重大任務的提出，需要集成科技、產業、財政、投資、社會發展等各個領域的需求。重大科技任務要符合國家戰略需求，總體目標明確具體，有較好的前期研究基礎和發展前景，有望在明確的時間范圍內取得重大突破和顯著成效。論證重大任務，需要基于明確的成果產出，對國內外技術發展趨勢與競爭態勢，專利、技術標準的布局，不同技術路線的優劣，技術經濟性進行具體分析和判斷。

3.2 項目責任機制:結合法人責任制等措施，建立項目經理制度

依托國家科技計劃管理的法人責任制經驗，對于重大項目分解形成的一級任務，面向全球招募不同的項目經理人。對項目經理人賦予更大權限的經費監督管理權，由項目經理人決定下一級任務的分解，實行質量、安全、進度、成本管理，負責過程管理中的組織、協調、服務和監督作用。項目經理人就本任務包對重大項目負最終責任。

3.3 研發組織機制:體現以技術系統為基礎的分工

通過實施方案集成凝練重大技術系統。項目應遴選具有全局性帶動性的核心關鍵技術，力爭重點突破。凝練形成明確具體的重大產品(工程)，或關鍵共性技術的突破及集成應用示范，選擇適于以重大項目和重大工程的方式組織實施的重大戰略任務。

明確關鍵、可量化的指標，形成易于分工的指標體系。對突破關鍵技術所具備的基礎條件、已完成的相關研究及成果水平等進行系統總結，凝練提出需突破的關鍵技術、技術難點，明確產業化的解決途徑。任務分解制定配套的任務目標分解圖，明確任務間的關聯度和在創新鏈上的分布。

3.4 利益分配機制:基于股權結構實現利益分享

運用市場化的運作方式，建立企業直接投資渠道，由企業以股份投入的方式參與基礎設施建設、重大部件生產;鼓勵采取包括科技成果作價入股在內的多種股權激勵方式，鼓勵采取多元化投資方式吸引社會資金共同投資，投資企業通過后期的運營權限獲得商業收益。

推進以股權為基礎的財政投入方式。依托科技型中小企業創業投資引導基金階段參股的經驗，在重大項目實施過程中利用股權紐帶引導創投機構為中小微企業提供融資和增值服務。

3.5 預算與成本控制機制:完善科技預算制度，實施成本為中心的過程控制

完善形成更適合舉國體制的科技預算管理制度。重大任務確定后，需制定對應的、實施時間明確的專項規劃(計劃)報人大審批。對于審批通過的專項規劃(計劃)，財政部門設立專項經費渠道，納入年度財政預算實施至專項結束。

通過工程化的管理進行成本控制。在工程化的任務分解基礎上，將成本管理納入考核因素。各級項目經理對科技活動本身、項目實施規模及其所耗資源數量、項目活動所耗資源價格等不確定性進行分析和管理。在保證進度和質量的前提下，采取組織措施、經濟措施、技術措施等把成本控制在計劃范圍內，并尋求最大程度的成本節約。

3.6 績效評價機制:進行從研發到市場效益的全周期績效評價

對面向市場應用的重大科技任務實行全周期的績效評價，形成從研發、產業化到市場效益的閉環監測評價系統。在項目過程管理和評估基礎上，依托科技項目標準化評價和重大成果產出導向的科技評價試點，以第三方評估機構為主體，吸收科技、經濟等各領域參與，形成分階段的重大任務評價制度。對于實施期間有社會經濟效益的任務，以綜合評價結果調整和確定未來下一步支持方向和投入力度。對于實施期間難以產生經濟社會效益的重點任務，在完成后一定期限內開展跟蹤評價。

3.7 進入與退出機制:探索以商業合同為基礎的采購制度

明確企業、研究機構參與重大任務的準入條件，除了通過項目申請等科技管理渠道外，建議考慮以商業合作的方式，由項目經理對成熟的技術或產品進行商業采購。對于參與研發或投資的企業，其權責、任務、功能要具備清晰的規定。對于未履行合約的任務承擔單位，按商業違約追究其經濟和法律責任。

3.8 政策激勵機制:進行一體化政策設計，提供明確的市場信號

對于采取舉國體制實施的重大項目，需要在已有創新政策基礎上，從供給、需求、稅收、獎勵等方面進行系統的政策設計，從基礎設施、商業模式、技術標準等方面協調推進，降低新興技術和產品進入市場的門檻，縮短從技術成果、產品到商品的生命周期，形成對企業、用戶的明確市場信號和市場預期。

［1］郝勤.社會主義市場經濟與新型“舉國體制”的形成［J］.體育文化導刊，2005，3:8-11.

［2］鐘書華.論科技舉國體制［J］.科學學研究，2009，27(12):1785-1792.

［3］杜寶貴.論轉型時期我國“科技創新舉國體制”重構中的幾個重要關系［J］.科技進步與對策，2012，12:1-3.

［4］朱星華，李哲.社會公益性科研項目組織比較研究［J］.科技與法律，2010，3:51-54.

［5］李哲.入世十年來我國科技創新政策與WTO規則的協調及展望［J］.中國科技論壇，2012，12:5-10.

［6］譚宗穎，龔旭.美國國家納米技術計劃與國家科學基金會［J］.中國科學基金，2006，1:38-43.

［7］王元，劉峰.向國際大科學工程和計劃組織學習什么?［N］.科技日報，2011年11月30日.

［8］馮身洪，劉瑞同.重大科技計劃組織管理模式分析及對我國國家科技重大專項的啟示［J］.中國軟科學，2011，11:82-91.