統戰工作體制機制建設創新發展空間和基本思路途徑

中共遼寧省委統戰部課題組

中圖分類號：D613 文獻標識碼：A 文章編號：1672—4496（2014）03—005—06

[內容提要]完善和創新統戰工作體制機制應著力從校正對加強黨對統一戰線領導的認識誤差；強化統一戰線工作的領導體制；積極構建完善的統戰工作機構和組織體系；著眼擴大工作體制覆蓋面加強統戰團體建設；立足強基固本優化統戰工作職能配置；加強基層基礎推動基層形成大統戰工作格局幾方面入手。

[關鍵詞]統戰工作；體制機制建設；創新發展空間；基本思路

在全面建成小康社會新階段，統一戰線面臨的形勢任務及其賦予統戰工作的責任使命和地位作用，與統戰工作體制機制的矛盾日益突出。這是統一戰線長期受制于諸多重點難點問題困擾的根本原因。特別是在新的歷史條件下，深入研究和推動解決統戰工作體制機制存在的問題更為迫切。基于此，我們進行了專題調研，力求找到有效的破解之道。

一、統戰工作體制機制建設的實踐探索和突出作用

統戰工作體制機制，一般是指黨委就開展統戰工作確立的領導責任、機構設置、職能配置及相關機構履行職能權限等方面的體系、制度、方法、形式的總和。簡而言之，就是黨委著眼推進統戰工作合理配置和有效運用政治資源的基本方式。在統戰工作全局中，統戰工作體制機制既決定著統一戰線方針政策和重大決策的形成，又是貫徹落實的基本載體，具有基礎性和決定性的作用。

（一）領導體制機制漸趨完善，對統一戰線的領導逐步加強。一是領導力度不斷加大。黨委主要領導負總責，專職副書記分管統戰工作的格局進一步實化。統戰工作普遍納入黨委重要工作日程，常委會每年至少2次以上專題研究統戰工作已成慣例。由黨委部署和決策的統一戰線重要工作和重大事項逐年增加。特別是近2年來，各級黨委主要領導和專職副書記就落實中發〔2012〕4號、遼委發〔2012〕13號文件，非公有制經濟人士理想信念教育活動等一系列重要工作做出的具體批示不斷增多，有的市委主要領導還親力親為，直接部署和推動，對于解決重點難點問題，開創統戰工作新局面發揮了舉足輕重的作用。二是領導力量不斷加強。大連市、大連金州區、鞍山海城市和鐵東區由黨委常委擔任統戰部長，在地市級實現零的突破，縣級由一而三實現了量的增加。其他地方統戰部門領導班子建設特別是主要領導的配備進一步強化，統戰部長列席黨委常委會的規定落實較好，遼陽市還明確統戰部長全程列席常委會，提高了統戰工作的地位和承擔責任使命的能力。

（二）機構設置和職能配置日益完善，統籌推進工作的水平不斷提高。一是機構設置日趨完善。各市黨委統戰部內設機構不斷完善。其中，沈陽、大連、鞍山、本溪、營口等市委統戰部均設立與省委統戰部內設機構對口的業務部門，其他市也采取一個內設機構多項職能的方式，實現了對各領域統戰工作的全覆蓋。部分縣級統戰部門對應基層重點工作設置內設機構，奠定了推進工作科學化的基礎。絕大多數鄉鎮街道配備了專兼職統戰委員，工作網絡覆蓋面得到有效伸展。二是職能配置不斷優化。各級黨委認真貫徹落實近年來中央和省委關于加強統一戰線工作的重要文件精神，采取多種方式優化統戰工作職能配置。突出的是優化配置掌握政策、安排人事的職能取得重要進展。其中，黨委常委擔任統戰部長的地方，統戰部門制定和完善黨外人士政治安排、實職安排政策的話語權及行使安排職能得到可靠保障，相關政策落實的到位率較顯著提高，對系統各單位領導班子的管理得到實質性加強；其他地方黨委均從政策層面細化了統戰部在安排黨外人士中的職責和權限，統戰部門的話語權和統籌安排黨外人士的功能得到進一步強化。統戰工作職能呈現出由過于分散在黨政其他部門向統戰部門統籌協調方向發展的積極變化，提高了各領域統戰工作科學化水平。

（三）牽頭協調機制和組織載體建設不斷加強，統戰工作體制機制覆蓋面日益擴大。一是牽頭協調機制不斷加強。各級黨委針對統戰工作線長面廣，各領域工作均需黨政各部門密切配合的特點，就多黨合作、民族、宗教、黨外代表人士安排和非公有制經濟代表人士工作等，建立了黨委統一領導，統戰部門牽頭協調，黨政各有關部門各司其職，密切配合的各類聯席會議制度。各領域統戰工作聯席會議制度均得到較好的落實，在推進重大政策落實和重要問題處理上發揮了重要作用。二是組織載體日益豐富。在加強工商聯等有關人民團體和海聯會等傳統統戰社團建設的同時，各級黨委統戰部門積極面向新領域創建組織載體。自省委統戰部于2007年創建黨外知識分子聯誼會至今，全省已有64%的市、20%的縣（市）區、51%的省屬以上高校和部分科研院所、國有大企業創建了黨外知識分子聯誼會。由工商聯行使業務指導的各類同業公會、行業協會、異地商會組織不斷增多。大連市各級統戰部門還面向新的社會階層創建了“高層次外來務工人員聯誼會” “外企白領聯誼會”等組織載體。

（四）考核評價和督促檢查機制不斷強化，落實政策和解決問題成效日益提高。一是納入考核評價體系。市、縣兩級黨委在將統戰工作納入黨政領導班子工作的考核內容上進行了積極探索。大連、本溪、遼陽等市將統戰工作納入市直單位和縣（市）區黨委目標責任制考核體系，并賦予較高分值。84%的縣（市）區黨委將統戰工作納入本地黨政各部門和鄉鎮街道年度考核的目標體系之中，統戰工作分值一般都占總分值的5%以上。二是督促檢查進一步強化。在省委近年來專門組成督查組，就落實中發〔2006〕15、〔2010〕16、〔2012〕4號文件進行督促檢查的示范引領下，各市和縣（市）區黨委普遍加大了督查工作力度。其中，縱向檢查指導不斷強化，有效提高了中央和省委政策落實的效率，橫向檢查推動不斷深入，黨政各部門落實相關政策的主動性日益增強。更為突出的是，督促檢查工作的不斷強化，提升了統戰部門協調檢查統戰工作的力度，對于日常工作中推進政策落實發揮了顯著的作用。

二、統戰工作體制機制存在的問題和對全局工作日益加重的影響

隨著市場經濟體制的日益完善和社會結構的深刻變化，我省統戰工作體制機制不適應形勢任務發展變化的矛盾日益突出，對統一戰線乃至經濟社會發展全局的影響也越來越大。主要表現在以下幾個方面：endprint

（一）領導力量配備與統戰工作地位作用不適應的問題日益突出。領導力量配備是統戰工作領導體制和工作機制適應形勢任務發展的關鍵，而這又是普遍存在的突出問題。目前，全省14個市和100個縣（市）區，只有1個市和3個縣級統戰部長由黨委常委擔任。未由常委擔任統戰部長的地方，統戰部領導班子配備強弱不均的問題還很多。這些問題的存在，使相當多的統戰部門特別是非常委擔任部長的統戰門，在制定政策時缺乏話語權，行使掌握政策的職能變成了被動執行政策。解決重大問題時協調有余，統籌牽頭不足。與此相對應的是，統戰工作的任務卻越來越重，承擔的責任越來越大。從工作范圍來看，15個方面的統戰成員占全省總人口的三分之一以上，其中增長最快，占比最大的是新的社會階層人士和信教群眾；從占有的資源來看，非公有制經濟人士和自由擇業知識分子占全省經濟總量的60%和科技資源的50%以上；從工作內容來看，統一戰線協調處理的問題與經濟社會發展具體問題緊密交織，由代表人物延伸到所聯系的群眾，在黨委政府工作全局中的分量越來越重。領導力量與工作任務不斷增大的反差，從根本上說影響的是黨對統一戰線的領導，成為各級黨委提高領導水平和執政水平的短板。

（二）工作體制覆蓋面相對收窄與工作領域不斷拓寬的矛盾日益突出。這是計劃經濟時期形成的體制架構和運行機理與市場經濟條件下的新形勢不相適應最集中的體現。目前，統戰工作的機構設置、專兼職工作人員配備，只覆蓋到縣級以上地方黨委、高等學校、部分國有大企業和科研院所，黨委政府直屬工作委員會、國資委、高校工委等少數黨政部門及共青團等人民團體，即人們常說的“體制內”部分黨政機關和事業單位。而對于幾乎占統戰成員三分之二以上的新的社會階層，統戰工作在體制上卻嚴重缺位，除工商聯工作覆蓋了十分之一左右的非公有制經濟人士外，包括沒有加入工商聯的非公有制經濟人士在內的新的社會階層其他方面人士的工作，均缺乏工作體制上的保障和依托。面對新增的工作領域和擴大了的工作范圍，統戰工作只能隔岸觀景，止步于調查了解情況，而無力深入開展工作。實踐中的創新一般局限于創建民間社團的層面，長效機制和有效開展工作的手段難以伸展到位，致使新領域很多工作長期未能破局。

（三）職能配置過于分散與統籌推進統戰工作的矛盾日益突出。相對于黨委其他方面工作來說，統戰工作職能配置過于分散。在黨委政府的領導體制和工作體制框架內，承擔統戰工作職能的部門和單位多達20多個，且多屬各自為政，互不統署。特別是掌握政策和安排人事兩項核心職能，幾乎近半分散于黨政其他部門。目前，作為統戰工作的核心部門，各級黨委統戰部行使人事安排的職能，一般只限于安排黨外政協委員和協助各民主黨派管理領導班子。在黨外干部安排和黨外人大代表推薦提名上難有作為，在一些市和相當數量的縣（市）區甚至連話語權都得不到保障。統一戰線工作地位的體現和優勢的發揮，實質上源自于人事安排工作。各領域統戰工作統籌開展的水平，來自于黨外代表人士隊伍建設的水平。由于在職能配置上，黨外代表人士隊伍建設與安排使用的終端體現脫節，致使多黨合作制度的落實、政府部門、檢法兩院和高等學校領導班子配備黨外干部等長期存在的難點問題，一直得不到有效的解決。

（四）督促檢查缺乏長效機制與落實政策任務繁重的矛盾日益突出。從我省近年的實踐來看，多數市縣兩級黨委將統戰工作納入工作目標考核體系，對落實統戰政策起到了積極的作用。但從基本面來看，對于中央和省委重大政策的落實，往往依靠與黨委其他部門組成聯合督查組的方式進行，力度雖然一時很大，但隨機性和隨意性也較強。而統戰工作的理論性政策性很強，相應的是專業性也很強，而且不同領域政策跨度很大，單憑專項政策督查很難保證各項政策的全面落實。這在近年來落實中央和省委關于統一戰線重大政策的實踐中體現得越來越明顯。突出的是細化政策具體措施的難度不斷加大，落實政策的周期長、效率低、穩定性不足等問題幾乎成為頑癥，一直沒有得到有效解決。

（五）力量薄弱和保障條件不足與任務繁重和要求特殊的矛盾日益突出。這個問題在我省更為突出。除沈陽、大連兩市外，其他12個市統戰部門干部編制平均不足18人，其中5個市在15人以下。平均數不足河北省干部編制最少的市級統戰部門的三分之二，甚至不及江蘇、浙江一些縣級統戰部門的水平。縣級統戰部門干部編制更少，平均只有5.8人，且絕大多數為3個以上單位合署辦公，有地方只有2到3人。無論與其他省還是與本地黨委其他部門相比，相差都很懸殊。如此薄弱的力量承擔日益繁重的工作任務，致使我省統戰部門的許多工作只能應付門面，有的連表面文章都無力去做。工作經費嚴重不足。多數市統戰工作經費只夠維持機關日常工作，有的市委統戰部甚至日常工作經費都要自行籌措。許多縣級統戰部門工作經費甚至難以維持日常工作的正常運轉。統戰工作所需的專項經費和工作特別費過少，很多地方根本沒有，在開展特殊工作和解決特殊矛盾時力不從心。

三、完善和創新統戰工作體制機制的基本思路和主要途徑

從我省統戰工作體制機制建設取得的進展和存在的問題來看，完善和創新統戰工作體制機制應著力從以下幾方面入手。

（一）校正對加強黨對統一戰線領導的認識誤差。黨對統一戰線的領導，實際上是對統一戰線廣大成員的領導。但通常情況下往往把黨對統一戰線的領導解釋為對統戰工作的領導。事實上統戰工作本身是黨實現對統一戰線領導的基本途徑，統一戰線工作體制機制是實現對統一戰線領導的基本方式。正是由于對這個問題的認識存在誤差，致使加強黨對統一戰線領導的措施，往往局限于要求黨政領導提高對統戰工作的認識，將統戰工作納入重要日程和對統戰部門提出要求等，而很少從完善和創新統戰工作體制機制入手，研究解決諸如領導體制、工作體制、職能配置、政策落實機制等問題的治本之策。因此，從加強黨對統一戰線領導的高度，來看待統戰工作中存在的問題，從體制和機制的完善與創新上探索解決問題的辦法，才能真正做到統一戰線的發展壯大與黨的領導不斷加強的有機結合與辯證統一。endprint

（二）強化統一戰線工作的領導體制。從是否由黨委常委擔任統戰部長的地區，統一戰線發揮優勢作用的對比來看，當前最重要的是積極落實省市縣（市、區）三級黨委統戰部長由同級黨委常委擔任的政策。這是完善和創新統戰工作體制機制的核心，也是推進其他方面工作體制機制創新的根本，更是解決重點難點問題的關鍵。對于暫時無法實現同級黨委常委擔任統戰部長的地方，應全面落實統戰部長擔任政協副主席的同時，兼任政協黨組副書記。應在全省范圍內推廣普及遼陽市委的經驗，統戰部長雖未由常委擔任，但全程列席黨委常委會議。要在政策層面上明確黨委研究涉及統一戰線重大政策、重大事項特別是相關干部調整任用問題時，給予統戰部長充分的話語權，強化統戰工作的領導體制。

（三）積極構建完善的統戰工作機構和組織體系。本著哪里有統戰工作，哪里就應當有統戰工作機構和工作人員的原則，健全統戰工作機構和組織網絡。各市委統戰部門均應配備足夠的人員編制，從市級統戰部門的工作任務來看，一般應配備不少于25人的干部編制。要對應中央和省委統戰部設置獨立的內設處（科）室，為各領域統戰工作協調發展提供組織保障。積極探索與新經濟組織和新社會組織特別是其中在社會政治層面影響較大階層人士聯系密切的政府部門黨委、黨組中，明確負責統戰工作的領導和建立統戰工作機構的途徑，通過試點總結經驗，逐步推廣，解決在新經濟組織特別是新社會組織中發現黨外代表人士無穩定渠道，培養無平臺，使用無途徑，管理無抓手的問題。力求盡快破解統戰工作體制機制覆蓋面過窄，僅在部分體制內的部門和單位有效的困局。

（四）著眼擴大工作體制覆蓋面加強統戰團體建設。統戰團體是擴大統戰工作體制機制覆蓋面的重要組織載體和工作基礎。應緊密結合政治體制改革主要是政府職能轉變提供的機遇，使工商聯等傳統的統戰團體更多地承接政府轉移出來的社會管理職能，充實和增強統戰團體的政治資源，使之能夠更好地把統戰工作延伸到新經濟組織和新社會組織之中。要厘清將統戰社團混同于一般性社會團體的認識，高度重視統戰社團建設，深入總結大連等市面向新社會階層建立統戰性社團的經驗，由黨委統戰部門和有關統戰團體主導，面向新的社會階層建立各類聯誼會等統戰性社團，賦予其相應的管理職能，以統戰性和民間性社團組織為依托，解決黨委統戰部門與新社會階層代表人士的聯系脫節，代表人士與所聯系群眾脫節的問題，真正實現統戰工作的全覆蓋。

（五）立足強基固本優化統戰工作職能配置。立足于統戰部門代表黨委行使統戰工作職能的基本認識，對分散于黨政各部門的統戰工作職能進行認真梳理和合理調整。把落實黨的統戰政策納入嚴守黨的政治紀律的重要內容，強化各級黨委統戰部門監督檢查和評價黨政各部門及下級黨委落實統戰政策的職能。進一步完善統一戰線各類聯席會議機制，明確統戰部門牽頭協調的具體職能，在落實統一戰線政策，處理統一戰線重大問題時真正形成合力。賦予黨委統戰部門代表黨委管理系統單位領導班子的相應權限，推進系統單位干部歸口管理，將管事與管人結合起來，增強統戰部門推進指導工作的權威性。進一步合理界定統戰部門在黨外人大代表的提名推薦和黨外干部安排的權限，為統戰部門履行“安排人事”的職能提供政策保障，使統戰部門能夠遵循黨外代表人士隊伍建設的規律，統籌做好工作，不斷鞏固統一戰線持續發展的組織基礎。

（六）加強基層基礎推動基層形成大統戰工作格局。從我省實際來看，縣級統戰部門的編制至少應在10人以上，但一步到位并非易事。要解決基層統戰工作長期面臨的困局，目前最可行的辦法就是推行大統戰工作格局，將工商聯以外的黨政統戰工作部門合并到黨委統戰部，在保持各部門職能、領導職數、經費渠道不變的前提下，對應基層統一戰線的重點工作，設置黨外人事安排、民族宗教工作、經濟領域統戰工作、黨外知識分子工作等內設機構。亦可將黨外人事安排和黨外知識分子工作內設機構合二為一，使基層統戰部門擁有實現工作科學化的基本保障。鄉鎮街道一般都應設置專職統戰委員，按同級副職配備管理，改變基層統戰工作長期處于被動應付的局面。切實為統戰工作開展提供足夠的經費保障。特別是根據統戰工作特殊性，增加工作特別費，以利于開展特殊工作，處理解決特殊問題。

課題組組長：孫遠良，男，遼寧省政協副主席、黨組副書記，省委統戰部部長

課題組成員：張興奎，男，省委統戰部政研室主任

胡桂濤，男，省委統戰部辦公室主任

劉延昌，男，省委統戰部經濟處干部

于 飛，男，省委統戰部政研室干部

齊 軍，男，省委統戰部辦公室干部

以上人員均為 “中國統一戰線理論研究會基層統戰工作理論本溪研究基地”特邀研究員。

基金項目：全國統戰理論研究創新成果，榮獲二等獎。

責任編輯/劉順寶endprint