國外礦山環境治理的思考

陳麗新

摘 要：生態環境是一種有價的資源，應該用經濟手段督促礦產資源開發者履行礦山環境恢復和治理的義務?？偨Y和借鑒發達國家在礦山環境保護方面采取的一系列政策和措施，提出中國的礦山環境恢復治理的管理模式建議。

關鍵詞：礦山環境；啟示；礦山地質環境管理

中圖分類號：F124.5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）27-0265-02

一、中國礦產資源開發引起的環境問題

中國礦業在取得巨大成就的同時，也給社會生態環境帶來一些危害，大量的開發活動所造成的破壞與污染越來越嚴重，尤其是眾多的鄉鎮集體礦山企業和個體采礦，不但缺乏資源的保護意識，而且缺乏環境保護意識，加上開采、洗選的方法、技術和裝備落后，特別是一些人為了片面追求利潤，在開采過程中幾乎不采取任何防治措施，對環境造成的破壞與污染極為嚴重。

礦產資源開發引起的環境問題主要包括三個方面：對資源的占用、破壞（生態環境的破壞），引發地質災害和地質環境污染。其中對資源的占用、破壞包括，對土地資源的占用破壞、對自然景觀和城市景觀的破壞、對地下水平衡系統和地下水資源的破壞；引發地質災害主要包括地面變形災害（地面塌陷、地面沉降、地裂縫）、斜坡巖土體災害（崩塌、滑坡、泥石流）、礦井災害（礦井突水、塌方、冒頂、偏幫）等。礦山廢渣、廢水（礦業廢水主要包括礦坑水、選冶廢水、尾礦池水）、廢氣等大量排放是造成礦區環境污染的主要污染源。

二、一些發達國家對礦山環境保護的主要做法

美國、日本、英國、加拿大、澳大利亞等經濟發達國家，也是礦業歷史較為悠久的國家，在20世紀70年代以前他們以大量消耗資源和破壞環境為代價，走了先污染后治理的道路，導致在礦山環境治理恢復方面花費了巨大代價，成為一項沉重的財政包袱。經過若干年對環境保護政策的調整，由先污染，后治理轉向預防為主與預防結合，總結和摸索出了一套可供我們發展中國家借鑒的，正確處理資源開發和環境協調發展的經驗。

1.制定礦山環境保護法規。美國、澳大利亞、加拿大、菲律賓、智利等國家，針對本國礦山環境方面存在的問題先后于20世紀60年代末和70年代初出臺了一系列適合本國國情的法規規定。劃定礦區環境恢復的時間界限，將礦區環境治理分為法律前和法律后，使恢復治理責任明確。對法律頒布后出現的礦區生態環境破壞，一律實行“誰破壞、誰恢復”，且要求恢復率100%。許多國家都按照“污染者付費原則”，普遍立法建立了礦山環境恢復保證金制度，以確保礦業項目經營者履行預防和恢復義務。

對不履行礦山環境恢復義務的企業，除損失保證金外，還可能受到罰款和監禁等處罰，企業的負責人和高級職員還可能承擔個人責任。

2.理順礦山環境管理體制。美國從礦山環境保護工作的綜合性和復雜性特點出發，為避免多部門管理和實際上無人負責的被動局面，在露天采礦控制與恢復法中，將礦山環境恢復治理工作明確交給了關系密切的礦產資源開發和保護部門進行管理。由礦業部門主管礦山環境的國家還有印度尼西亞、澳大利亞等。

3.建立礦山環境影響評價制度。自20世紀60年代末以來，許多國家都逐漸認識到，解決礦山環境問題不能單純依賴治理工作，而應該防治結合。環境影響評價或報告書制度作為預防和減輕環境污染的基本手段得到了廣泛采用，并作為政府部門批準項目上馬的基本依據。許多國家或地區的立法規定，所有可能給環境帶來重要影響的項目，在獲得審批前均應開展環境背景研究，提交環境影響評價報告書，供有關政府部門審查批準。

4.實行礦山環境恢復保證金制度。許多國家的管理實踐表明，礦業項目都有特定的壽命期，礦業活動結束后的環境恢復是礦山環境管理中一個突出問題，僅僅規定礦業經營者的礦地恢復義務是不夠的，還必須采取一定的保證措施。在一些發達國家如美國、加拿大、澳大利亞、法國等，為了確保礦業履行其恢復義務，普遍實現了保證金制度。礦業經營者為履行礦地恢復義務，必須按政府規定的數量和時間提交保證金。如果企業按規定履行了礦地恢復義務，政府將退還保證金；否則，政府可以動用這筆資金進行礦地恢復工作。

5.實施礦山環境許可證制度。環境許可證是礦山開采前必經的法律程序，未取得環境許可證的礦山不得進行開發活動。環境許可證明確礦業主在礦山環境保護和土地復墾方面的主要責任和特殊的要求，如對建筑物的布局，廢物排放，堆放地，礦山環境整治，土地復墾等。申請環境許可證，要具備資源評價、環境影響評價、環境計劃、開采方式和復墾計劃登記等資料，并交環境許可證費。

6.執行礦山環境恢復治理計劃。目前，許多國家都將礦地恢復納入了有關法規和計劃，要求各種新老礦業項目采取礦地恢復措施，礦業項目申請者提交礦地恢復計劃，報有關政府部門審批后執行，恢復計劃中通常包含恢復的內容、目標、措施、時間表和詳細的成本估計。恢復計劃或者包含恢復計劃的其他計劃，已成為政府監督管理礦地恢復工作的基礎工作。

7.實行礦山環境監督檢查與強制執行制度。監督檢查是政府加強礦山環境管理的重要環節，其目的在于查明礦山企業遵守各項環境保護規定的情況，并在必要時采取強制措施。檢查的辦法是：按月進行定期檢查，每隔4個月對礦業遵守許可證的所有方面進行一次綜合檢查。這些檢查是在預先不作通知和不定期進行的，可以在夜間、周末和假日突擊檢查。檢查完畢后，將檢查報告復印件迅速交給被檢查者。對違反的礦業企業實行強制執行措施。主要包括違法通知書、停止全部或部分經營工作、民事處罰、刑事處罰等。

三、發展綠色礦業勢在必行

一百余年國際礦業發展的歷程，向我們展示了三種礦產資源開發模式“先開發后治理”模式，雖快速地促進了經濟的發展，但由此造成的環境破壞和為此而付出的經濟代價巨大，教訓慘痛；“嚴格的環境限制下的資源開發”模式，雖有效地保護了環境，但不同程度地制約了礦業發展；“海外資源開發”模式，雖彌補了本國的資源需求，可獲得較大的經濟利益，但需要雄厚的資金保證。中國西部礦產資源的開發，既不能走“先開發后治理”的老路，也不能套用“嚴格的環境限制下的資源開發”的發達國家后工業化模式，而“海外資源開發”的途徑打開還需時日，因此，中國礦業開發必須走一條資源開發與環境保護相協調的礦業發展道路——“綠色礦業”之路。endprint

1.建立完善的礦區環境準入機制。全國人大常委會 2002 年通過《環境影響評價法》，標志著中國礦區環境保護在環境準入機制方面已經有了法律層面上規定，但《環境影響評價法》中的環境影響評價制度更多的是關注評價和控制一兩個項目的“點”上的環境問題，而沒有對影響全局的“面”上的環境問題做出評價和控制，

雖然對礦山建設項目進行環境影響評價但還是不能阻止礦區環境破壞的發生，因此礦區周邊的環境污染仍在發展，生態破壞的范圍仍在擴大，環境形勢仍然十分嚴峻。因此，《環境影響評價法》應在立法思想上增加對宏觀活動的戰略環境影響評價的制度設計，戰略環境影響評價，是“源頭和過程控制”戰略思想的集中體現，是對政策、法規、規劃、計劃中的資源環境承載能力，進行深入的分析預測和科學評價，是采取預防措施或者其他補救措施。確立嚴格規范的環境影響評價制度，從源頭上控制環境污染，完善礦區環境準入機制是礦山環境保護的第一道防線。

2.建立礦山企業自身環保機制。改善礦業環保，應從每個礦山企業做起，應當在企業內部建立起環境目標評估程序和決策模式，鼓勵企業對自身環保行為進行評價和反思，督促企業本著資源優化配置的原則，對礦山環境進行治理和整治。在這一方面，中國可以借鑒澳大利亞礦山企業的做法，建立“礦業公司環境管理系統”，由礦山企業管理層對礦山環境管理作出全面的承諾，并把對礦山環境管理的承諾綜合到組織戰略和日常規劃及運作中。礦山環境管理系統適用于任何大、中、小型礦山企業，從礦區勘探階段、礦山建設可行性階段、規劃階段、開發運作階段直至礦山閉坑后整個礦山開發全過程的環境監督管理，都納入企業自身的“環境管理系統”中。依法加強中國礦山環境保護管理，采用礦山環境管理系統，必將使中國礦產資源開發利用達到經濟效益、社會效益、資源效益和環境效益的最佳統一。

3.規范補償資金的營運機制。由于礦山環境恢復具有很強的外部性，即復墾實施個人獲得的經濟利益，遠小于復墾給社會帶來的公共利益。因此，礦區政府要給予土地復墾者優先使用復墾后土地的權利或給予廢棄礦山剩余開采權，鼓勵企業或民間個體恢復治理廢棄礦山。廢棄礦山環境恢復治理基金以及礦山環境恢復治理未達標企業交納的保證金可由礦區政府委托中介組織，采取公開招標方式，進行市場化經營，鼓勵各種經濟成分積極參與，實現環保投資主體多元化、運營主體企業化和運行管理市場化。將廢棄礦山生態環境恢復治理基金和保證金作為政府鼓勵性的補助，引導社會資本投入礦山開發補償，使投資企業能夠獲得相對合理的利潤回報，實現投入產出的良性循環，即礦山廢棄地復墾的產出收益大于投入資本。

4.完善補償資金使用效益的評價機制。礦山環境恢復補償資金作為政府公共財政支出的一部分，其根本目標在于改善生態環境，提供生態公共品的服務質量，實現社會福利的最大化?？茖W評價補償資金使用效益就必須建立礦山環境恢復治理項目的后評價制度，綜合運用經濟指標（如萬元 GDP能耗、萬元 GDP水耗和萬元 GDP排污強度），生態指標（如土地復墾率）和社會調查指標（如群眾滿意度）等，并結合礦山實際情況選擇綜合效益的計算方法和確定各指標的權重，科學構建符合中國國情的礦山環境恢復治理項目的綜合效益評價指標體系和補償資金使用效益的評價機制，提高生態補償資金使用的效率和效益。

參考文獻：

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[責任編輯 陳 鶴]endprint