我國財政補貼支持農業發展問題研究

江凱

[提要] 財政補貼對于農業可持續發展具有重要作用。本文梳理我國財政補貼支持農業發展的歷程，提出補貼資金使用效果的分析思路，建立補貼效果的投入因素和產出目標，最后從國際視角和國內管理體制兩個方面，對財政支農趨勢進行展望。

關鍵詞：財政補貼；農業發展；效果分析

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2014年9月4日

一、財政支農補貼發展歷程

（一）起步階段（1950～1978）。新中國成立以來，政府將農業作為國民經濟第一產業和國民經濟基礎。農業生產的食物等基本生活資料是經濟社會發展的重要前提，我國真正意義上的農業補貼政策開始于20世紀50年代，最初形式是以“機耕定額虧損補貼”為代表的農業投入品補貼，逐漸發展為對農用生產資料的價格補貼、農業生產用電補貼等資金補貼形式，對我國農業發展和農民增收起到重要作用。

（二）改革階段（1979～2002）。為了維持物價穩定和推動經濟發展，確保國家農產品定購目標順利完成，20世紀80年代政府建立以供銷社為主的農業生產資料銷售渠道，先后實行農業生產資料獎售政策和“三掛鉤”財政資金補貼政策。1993年和1994年，政府停止以上兩項財政補貼政策，對合同定購部分的農產品實行價外補貼。1998年以后，我國對糧、棉等農產品實行較大力度的價格管制，直接將農業生產資料差價付給農民，糧食直補制度開始試行。一方面以降低農民生產成本；另一方面抑制通貨膨脹的上升。綜合來看，在這一改革階段我國財政補貼支持農業發展主要還是以間接補貼為主和直接補貼為輔。

（三）發展完善階段（2003～至今）。政府在繼續實行間接方式補貼政策外，逐步在全國范圍內推行各類直接補貼政策。2004年中央對所有省區種糧農民實行糧食直接補貼，補貼標準與承包土地面積直接掛鉤。當年設立了農機購置財政補貼，根據農機價格30%的標準，對農民個人、農場職工、農機專業戶和直接從事農業生產的農民專業合作組織給予補貼。2006年政府推行農資綜合補貼，彌補因柴油、化肥等農資價格上漲導致的農業生產成本上升。近年中央不斷加大農業直補力度，但從直接補貼和間接補貼結構來看，目前農業直接補貼支出仍然小于間接補貼規模。

二、補貼效果分析體系的構建思路

（一）篩選具有較強獨立性的分析指標。為了對農業補貼資金效果進行客觀地評價，作為輸出變量的效果評價指標應該具有較強的獨立性，這樣有助于從多個側面對農業補貼效果進行全面的獨立分析，并且能夠以最少的指標來反映最全面的效果。

（二）使用能反映系統實質特性的指標。在運用數理模型進行效果分析時，如果分析指標集過大，那么會導致評估決策單元的有效性系數增大。因此，分析指標個數過多并不利于效果評價，必須選擇最能反映系統實質特性的有效指標。

（三）把握農民直接受益原則。國家財政用于農業發展的各種補貼，要以農民受益程度和大小作為重要的衡量標準，盡量控制和減少效率低下的財政補貼，增加能使農民直接受益的農業補貼。此外，農業補貼的目標和對象還應當清晰具體。

（四）有助于提升農業國際競爭力。中國加入WTO，預示中國農業走向國際化和全球化，要在遵守WTO規則的前提下，充分發揮農業補貼在調整結構、提高質量、降低成本等方面的作用，提高中國農業國際競爭力。

（五）財政補貼的實施應遵循公開透明性。為保證農業補貼公正性和提高補貼效果，農業補貼資金的設立、申請、分配和使用都應該做到公開、透明，政府部門要提前公告補貼計劃和規模，讓農民及其他農業經營主體充分了解補貼程序、標準和分配結果。

三、補貼效果的投入因素和產出目標

（一）以農林水事務財政支出作為投入因素。財政支農資金配置主體是政府，財政支農補貼資金配置的投入指標就是每年財政支農支出規模，政府財政一般預算支出中的農林水事務支出項目包括農業支出、林業支出、水利支出、扶貧支出、農業綜合開發支出等。

（二）以促進農業生產發展為第一產出目標。針對國內農業發展及農產品的綜合支持，農業補貼是政府對農業支持與發展的最主要、最常用工具。農業財政資金補貼是農業生產發展重要推動力，促進我國農業穩定長期發展，主要衡量指標包括農業總產值、糧食產量等。

（三）以增加農民收入水平為第二產出目標。農戶是農村經濟的微觀行為主體，是農業和農村經濟具體生產經營者，農業補貼對農村的各種影響都需要通過農戶行為來實現，主要衡量指標包括農民總收入、農民農業收入等。

（四）以推進農業現代化為第三產出目標。我國農業發展日益使用科學技術，使農業生產力由落后的傳統農業逐步轉化為當代世界先進水平的農業，農業現代化是從傳統農業向現代農業轉化的必經過程，主要衡量指標包括農業機械總動力、農村發電設備容量等。

四、展望及啟示

（一）調整我國農業補貼項目與國際補貼規則相匹配。中國已成為世界貿易組織（WTO）成員國，WTO會動態調整農業補貼規范性要求，規定成員國制定農業補貼政策時不得違反該規則。WTO將農業補貼政策劃分為黃箱政策、綠箱政策、藍箱政策、“微量許可”以及“特殊和差別待遇”等內容。與發達國家相比，目前我國財政補貼支農規模不高，我國政府將在WTO農業規則框架內，不斷調整和完善農業補貼政策，否則，中國與其他國家（地區）發生農業貿易糾紛時，無法提供有力證據。

（二）加強我國農業補貼管理體制建設。從我國財政對農業補貼管理體制來看，地方政府財政支農補貼辦法不完全相同，對農業補貼方式以暗補方式為主，使得農業補貼標準存在一定差距。同時，我國農民數量龐大，以及農業補貼政策涉及農業、財政、發改委和銀行等多個部門，缺乏一個統一機構，財政支農補貼資金運行成本還比較高。今后有必要建立健全一套完整的農業補貼法律法規，從法律上明確農業補貼規模和責任單位，作為我國支持、保護和發展農業的一項制度。

主要參考文獻：

[1]王玉帥.增強我國農業補貼效力的若干建議[J].稅務與經濟，2013.7.

[2]王煒.WTO框架下我國農業補貼政策發展趨勢[J].經濟研究導刊，2013.3.

[3]李慧燕.基于糧食安全背景下的我國農業補貼績效評價研究[J].改革與戰略，2012.2.endprint