構筑良好的城市—區域關系促進京津冀區域協同發展

常艷

國家“十二五”規劃對打造首都經濟圈、推進京津冀一體化做出了明確部署，并被作為中國區域發展的重要戰略加以推進。2014年以來，習近平總書記、李克強總理相繼對加強京津冀協同發展、促進三地協作提出了明確要求，標志著全面推進京津冀協同發展的號角已經吹響。但當前北京與天津、河北等周邊區域尚未形成良好、有序的城市—區域關系，在很大程度上制約了首都經濟圈競爭力的提高和京津冀區域的協同發展，迫切需要從多個方面加以調整和改進。

一、構筑良好的城市—區域關系是促進京津冀協同發展的應有之義

京津冀區域在全國具有特殊的地位，包含了一個首都、兩個特大城市，是東部地區的重要增長極，也是推動國家經濟發展的重要引擎和高水平參與國際競爭合作的戰略區域，在形態上是由首都與周邊區域形成的首都經濟圈。國際經驗表明，由首都及其周邊區域組成的首都經濟圈要對全球有重大影響和控制能力，不僅在于首都城市自身的強大，更在于它們都與周邊區域形成了良性的城市—區域關系，有高度發達的城市區域體系支撐首都城市影響和控制職能的發揮。倫敦都市圈、紐約都市圈、巴黎都市圈和東京都市圈等全球最具競爭力的四大首都經濟圈莫不如此，其空間范圍已從城市這一點狀空間向外放大，擴展成為由首都及其腹地內經濟實力較為雄厚的不同等級的城市，聯合形成的獨特的空間區域。因此，促進京津冀區域協同發展，提升首都經濟圈的全球競爭力，不單單是北京自己的事，更需要統籌、協調周邊區域的發展，著力構筑良好的城市—區域關系。

二、構筑良好的城市—區域關系任重而道遠

近年來，北京及其周邊的天津、河北已充分認識到區域協作的重要性，并持續推動區域一體化的進程。但必須承認，北京與周邊區域的合作還面臨很多問題，仍未能形成有序的、富有競爭力的城市—區域體系。概括來講，當前突出的問題主要表現在以下幾個方面。

（一）發達的中心城市與落后的腹地共存，區域內發展差距大

在京津冀地區，長期以來，各種生產要素向北京、天津兩大核心城市過度集聚，形成了發達的中心城市和落后的腹地共存的區域格局。根據《2013縣域經濟發展報告》，在全國百強縣中，以上海為龍頭的長三角地區有42個縣（市）上榜，在周邊形成了一批富裕的縣級城市；而京津冀地區在百強縣中僅占3席，表明目前京津對周邊中小城市的集聚作用仍然大于輻射作用，核心城市的快速發展并沒有能夠帶動周邊中小城市的發展，使得北京周邊缺乏有競爭力的中小城市群，同時北京自身又深受擁擠所帶來的各種“大城市病”的困擾。

（二）地區產業梯度落差大和產業結構趨同共存，難以形成分工合理的產業體系

一方面，北京、天津兩大核心城市與周邊地區在發展上相互脫節，彼此間的空間聯系松散、薄弱，導致周邊中小城市特色不突出，產業承接能力不強，使得核心城市與周邊腹地產業梯度落差過大，甚至形成“產業懸崖”，很難形成平穩銜接的產業鏈條。另一方面，京津冀三地都有鋼鐵、煤炭、化工、建材、電力、重型機械、汽車等產業，呈現出產業結構趨同現象，相互之間競爭大于合作，爭資源、爭項目、爭投資導致過度競爭和地方保護嚴重，重復投資和重復建設也導致整個區域資源使用的浪費和區域整體競爭力的降低。

（三）區域基礎設施建設發展滯后，缺乏必要的統籌安排

京津冀區域的協同發展需要相對完善的區域性基礎設施來支撐。但目前京津冀區域性基礎設施網絡建設相對滯后，特別是在一些區域性港口、機場、跨地區高速公路和城際快速通道建設中，缺乏必要的統籌安排。此外，由于行政體制的分割，市場機制的作用還不足以對京津冀的區域格局重組產生根本作用，因此以基礎設施建設的一體化促進城市—區域的發展顯得更為重要和迫切。

（四）區域自然生態失衡，亟待建立合理的生態補償機制

京津及冀北地區同處于一個大的流域系統，冀北地區上游要為京津二市及下游地區提供涵養水源、調節水量、保護環境、改善氣候、促進生物多樣性等多種生態服務。但目前冀北地區上游提供的生態服務很難得到合理的補償，上游地區一方面要為保護生態環境付出巨大的代價，另一方面卻使自身的經濟發展受到制約，導致生態改善與經濟欠發達的現象并存，已經成為在特大城市周邊貧困程度最嚴重的地區，加劇了地區間的貧富差距，不利于生態文明建設和經濟社會的可持續發展，更不符合和諧社會的建設要求。

（五）行政壁壘高，缺乏有效的區域協調機制

由于行政體制的分割，京津冀區域一體化雖已提出多年，但一直無法達成深層次的合作，人才、資金、技術、信息等生產要素的自由流動深受行政區劃的限制。國家“十二五”規劃綱要首次明確提出了“首都經濟圈”概念，然而北京、天津、河北三地如何在這一戰略規劃中為自身謀求更大利益，成為三地新一輪合作與博弈的重要內容。上世紀90年代初創立的環京經濟協作辦公室在區域經濟的協作方面發揮的作用和影響有限，迫切需要一個國家層面的協調機構來處理京津冀三地之間的利益分割和合作推進等相關事宜。

綜上所述，在京津冀區域內，中心城市北京處于絕對優勢，區域內部沒有形成有序的產業梯度，中等城市和小城市發展不足，缺少發揮“二傳”作用的中間層次的城市。此外，區域基礎設施建設的滯后、生態環境補償機制的缺失以及行政體制的分割都使得這個區域構筑良好的城市—區域關系任重而道遠。

三、推動京津冀區域協同發展的相關建議

構筑良好的城市—區域關系是推動京津冀區域協同發展的必由之路。鑒于當前北京周邊區域協調發展的現狀，有必要采取“五個推動”措施。

（一）積極推動區域規劃的出臺

突破行政區劃，在更大范圍內規劃京津冀區域的發展是區域一體化發展的必然要求。但京津冀都市圈區域規劃的編制橫跨整個“十一五”，至今沒有獲批；首都經濟圈規劃范圍幾經變更，至今也仍未出臺。區域整體規劃的缺乏導致規劃范圍、分工定位、利益分割等多方面的不確定，不利于北京、天津、河北三地的統籌協調發展。因此，建議積極推進這些以更大地理空間范圍為對象的區域規劃的出臺，以便區域內各城市的發展有綱可依、有章可循，避免產業同構、惡性競爭。

（二）積極推動區域基礎設施建設的完善

在行政分割、市場機制發揮作用受限的情況下，區域基礎設施建設是促進區域協調發展的重要突破點。因此，建議推動區域內道路、交通、港口、機場建設的對接與資源整合，促進區域交通的一體化，為城市布局的擴展和城市體系組織創造條件，推進京津冀區域良好的城市—區域關系的形成。

（三）積極推動人口、產業在更大區域范圍內的合理布局

首都圈建設的規律表明，衛星城規模過小、離中心城過近、不具備工作和生活等綜合承載功能將難以獲得成功。因此，建議突破北京的行政區劃，加快引導人口和產業在京津冀區域更大空間范圍內的合理布局，一方面有利于破除北京“大城市病”纏身的困境，疏解非首都核心功能；另一方面也能夠促進腹地承接中心城市產業、人口、信息、技術等資源的轉移，培育更多有競爭力的中小城市，縮小區域內經濟發展水平的差距。

（四）積極推動生態保護機制的建立

要突破行政區劃界限，整體規劃京津冀的生態環境保護和治理，并按照“誰受益誰出資、受益多出資多”的原則，建立京津冀水資源保護基金，統一建設京津冀區域的水源供應地和生態屏障。此外，為了對生態保護造成的發展機會成本進行科學、合理的評估，需要建立京津冀生態保護評估監測機制，并按照市場化原則，建立水資源保護的長效補償機制，對水源保護地給予與其提供的生態服務相匹配的補償，建立生態服務供給區域與消費區域的良性合作關系。

（五）積極推動區域協調管理機制的創新

行政區劃和管理體制對于區域經濟的統籌和發展具有重要影響，但是在行政區劃暫時無法改變的情況下，仍然可以通過地方政府間的協調溝通，實現公平競爭、聯合協作、優勢互補、共同發展。因此，建議研究建立高層次的合作磋商協調機構，以便就區域內產業結構調整、基礎設施建設及生態環境治理等戰略性合作問題進行深入磋商，在尋求有關各方利益結合點及合作切入點上取得重大突破，加速推進京津冀區域的協同發展。

（作者單位：北京市經濟與社會發展研究所）

責任編輯：代建明