在市場經濟框架下實現(xiàn)減排目標

內蒙古自治區(qū)節(jié)能與應對氣候變化中心課題組

為推動內蒙古自治區(qū)節(jié)能減排工作的深入開展，加快以市場化手段對氣候環(huán)境資源進行合理配置，確保完成國家下達的各項節(jié)能減排目標任務，2013年4月15日，自治區(qū)節(jié)能與應對氣候變化中心組成調研組對上海碳交易的有關情況進行了專題調研。結合此次調研，我們認為，上海碳排放權交易試點工作經驗為內蒙古更好地利用經濟手段解決經濟發(fā)展與環(huán)境保護、轉型升級與收入增加等現(xiàn)實矛盾，以及推動碳交易市場建設和開展跨區(qū)域碳排放權交易合作提供了許多有益的啟示。

一、碳排放權交易相關問題

（一）碳排放權交易的基本內涵

一般而言，碳排放權交易（簡稱碳交易），就是把碳排放權作為一種商品進行買賣，即多排放二氧化碳的企業(yè)，從少排放的企業(yè)那里購買配額（碳交易的商品為碳配額），最終達到總體減排的目的。具體說，就是由政府給每個企業(yè)一定的排放額度，若企業(yè)實際排放低于該額度的話，就可以到市場上把余下的“賣”出；如果高于該額度，就得到市場購買排放權。由此通過市場交易的辦法，促進企業(yè)節(jié)能減排。目前，全球主要有三個碳排放機制——歐洲碳排放交易體系、清潔發(fā)展機制（CDM）和聯(lián)合履行機制（JI）。

（二）國際碳排放交易的主要模式

國際碳排放交易的主要模式有“歐盟模式”、“日本模式”、“澳大利亞模式”等。“歐盟模式”的最大特點是前期免費發(fā)放配額，中期部分配額免費發(fā)放、部分拍賣，后期逐步減少免費配額；歐盟碳交易市場于2005年建立并開始運作，是目前世界上最大的碳排放交易市場。“日本模式”的特色在于企業(yè)在第一階段沒有完成減排目標，在第二階段必須按短缺部分的1.3倍減排；日本碳交易市場2008年啟動自愿排放交易體系，2010年4月，東京都總量限制交易體系作為亞洲首個碳交易體系正式啟動，這是全世界第一個城市總量限制交易計劃。“澳大利亞模式”的亮點是排放量不設總量限制，企業(yè)可以購買歐盟碳排放權配額；澳大利亞在2012年7月1日起對礦業(yè)、交通、能源等行業(yè)的500家大型企業(yè)開征碳排放稅。目前國際碳交易大多集中在國家或區(qū)域（如歐盟內部），統(tǒng)一的國際市場尚未形成。

二、上海市碳排放權交易試點進展情況

（一）上海市碳排放概況

上海市作為常住人口達2380萬、GDP逾2萬億元的特大型城市，碳排放總量大、密度高。2011年，全市能源消費總量約1.15億噸標準煤，二氧化碳排放總量2.3億噸左右。全市人均能源消費量近5噸標準煤，人均二氧化碳排放量約10噸，高于發(fā)達國家同期水平。全市區(qū)域面積6340平方公里，每平方公里土地面積的能耗為1.8萬噸標準煤，遠高于國內其他特大型城市水平。最新數(shù)據顯示，上海市工業(yè)用能占全市用能約56%，其中重化工行業(yè)用能占全市用能近40%，遠高于倫敦、紐約、東京等國際大都市水平。

（二）上海市碳交易市場情況及做法

2011年10月，國家發(fā)展改革委明確7個省市開展區(qū)域碳排放權交易試點，上海市成為7個試點之一。作為首批碳交易試點城市，上海市發(fā)改委在各相關部門和單位的支持下，組織專門力量開展了包括溫室氣體排放核算、指標分配規(guī)則制定，碳排放管理和交易辦法，交易市場平臺構建，配套制度健全及能力建設等在內的一系列工作。繼2013年6月18日深圳開啟我國第一個正式運行的強制碳排放交易市場之后，11月26日，上海碳排放交易也正式鳴鑼開市。開市首日就入市購買配額的，都是碳排放“大戶”企業(yè)，包括申能外高橋第三發(fā)電廠、中國石化上海石油化工股份，上海焦化有限公司、華能國際電力股份有限公司等。根據上海環(huán)境能源交易所公布的最新成交情況，2013年配額（SHEA13）、2014年配額（SHEA14）、2015年配額（SHEA15）分別于啟動后成交，首筆成交價格依次為27元/噸、26元/噸和25元/噸，成交量分別為5000噸、4000噸、500噸。首日累計成交量為1.2萬噸，成交金額31.7萬元。截至2014年3月，交易量20多萬噸，交易額700多萬元，日均交易量1000—2000噸，交易情況比較平穩(wěn)，交易價格在40元/噸左右。

上海市碳排放交易的做法主要有以下幾個方面：一是上海市公布首批參加碳排放交易試點和率先納入了碳排放配額管理范圍的191家企業(yè)，既包括鋼鐵、化工、電力等工業(yè)行業(yè)，也包括了賓館、商場、港口、機場、航空等非工業(yè)行業(yè)。二是在2013—2015年的試點階段，上海采取了國際上較為普遍的“歷史排放法”和“基準線法”，免費發(fā)放這些企業(yè)2013—2015年各年度碳排放配額，超額部分企業(yè)將自行購買。三是納入配額管理的單位應當于每年12月31日前，制定下一年度碳排放監(jiān)測計劃；每年3月31日前，編制本單位上一年度碳排放報告，并報市發(fā)展改革部門。四是委托第三方機構對納入配額管理單位提交的碳排放報告進行核查，并于每年4月30日前，向市發(fā)展改革部門提交核查報告。五是納入配額管理的單位應當于每年6月1日至6月30日期間，依據經市發(fā)展改革部門審定的上一年度碳排放量，通過登記系統(tǒng)，足額提交配額，履行清繳義務。六是對納入配額管理的單位未履行報告義務、未按規(guī)定接受核查、未履行配額清繳義務、未上繳碳排放報告的將有相應的行政處罰和經濟處罰。

三、上海市碳排放權交易試點工作的主要經驗

（一）加強組織領導和綜合協(xié)調

上海市政府批準成立碳排放交易試點工作領導小組，負責試點工作的總體指導和協(xié)調。領導小組下設辦公室，設在市發(fā)展改革委。同時，組建上海市碳排放交易專家委員會，提供專業(yè)指導、技術支持和決策咨詢。

（二）扎實做好各項基礎工作

上海市組建專門人才隊伍，開展了全面深入的企業(yè)碳排放盤查，調研企業(yè)的意愿和建議，并提出了實施方案。如在核算方法出臺后，上海市組織了7家機構用近4個月時間，將191家試點企業(yè)2009-2011年碳排放量進行了全部核查，得到碳排放基礎數(shù)據，保證了數(shù)據的準確性，為確定企業(yè)配額分配方案提供了前提。

（三）因地制宜提出試點方案

上海市結合自身特點和條件，在具體工作中體現(xiàn)出差別和特色，如選擇試點的行業(yè)范圍、納入交易的企業(yè)、配額分配的方法和標準、允許抵扣的自愿減排指標比例、登記注冊系統(tǒng)的設計等，充分體現(xiàn)了“量體裁衣、因地制宜”的原則，如在分配方法方面，上海對電力和航空兩個行業(yè)采用行業(yè)基準線法分配，其他行業(yè)均采用歷時法，全部為免費分配，一次發(fā)放三年配額。

（四）注重制度建設和法制保障

碳交易相關法律法規(guī)是開展碳交易試點工作的法律依據，也是碳交易市場合法、有效的基礎。碳交易試點既涉及各項要素，也涉及各類主體行為。為此，上海市抓緊研究出臺了《上海市碳排放管理試行辦法》以及《上海市2013-2015年碳排放配額分配和管理方案》等一套制度規(guī)定，對企業(yè)碳排放配額的分配、清繳、交易以及碳排放監(jiān)測、報告、核查等活動進行規(guī)范管理。將年度碳排放量達到一定規(guī)模的企業(yè)納入配額管理范圍，并設定了試點期間企業(yè)各年度碳排放配額總量控制要求。同時，還制定出臺了《上海環(huán)境能源交易所碳排放交易規(guī)則》及配套業(yè)務細則，明確由上海環(huán)境能源交易所組織開展碳排放交易活動，交易標的為2013年至2015年碳排放配額。交易方式嚴格遵守國家有關規(guī)定，采取公開競價或者協(xié)議轉讓的方式進行，交易價格通過市場形成。

四、上海市碳排放權交易試點工作的啟示與思考

（一）要從戰(zhàn)略高度認識碳交易市場建設的重大意義

發(fā)達國家的相關經驗表明，相比傳統(tǒng)的政府主導型的減排機制，運用碳市場來推進溫室氣體減排具有其獨特的機制優(yōu)勢。為此，在節(jié)能減排領域，我國應該轉變治理思路，從單純的政府強制調控或行政力量推動逐漸轉變?yōu)槭袌稣{控或市場價值驅動。這是因為，當前僅依靠企業(yè)的環(huán)保意識來實現(xiàn)節(jié)能減排并不現(xiàn)實，而強制性實施減排則會增加社會成本。建立碳排放的市場機制不僅能給企業(yè)提供明確的激勵，樹立“排碳有成本、減碳有收益”的發(fā)展觀念，形成節(jié)能減排、內生增長的發(fā)展模式，而且也能減少社會摩擦，優(yōu)化資源配置，有助于全社會以最小成本實現(xiàn)最大化減排。可見，建立碳排放權市場不僅是轉方式、調結構的有效手段，而且也是一項基于市場機制的重要制度創(chuàng)新。也就是說，通過市場機制推動實現(xiàn)控制溫室氣體排放行動目標，進一步讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，降低全社會節(jié)能減碳成本，同時促進制度創(chuàng)新，推動發(fā)展方式轉變，對推進全面深化改革、加快生態(tài)文明制度建設具有重要意義。

（二）強化政府對碳交易市場建設的推動力

碳排放權交易涉及方方面面，僅僅依靠發(fā)改委等幾個部門推行起來有難度。為此，必須加強政府對碳排放交易工作的宏觀指導和全面部署，把碳交易工作列入各級政府的工作議程，嚴格依照國家法律法規(guī)，有序開放和完善碳資源使用權市場。明確碳交易領導機構及其職權范圍和責任，協(xié)調各方利益，加快推進工作銜接進程，建立相關職能部門間長期有效的協(xié)調合作機制，切實簡化審批程序，規(guī)范收費行為，提升服務質量，提高辦事效率，推動碳排放交易工作的快速開展。

（三）建立碳交易的法律保障機制

碳排放權的稀缺性來自政府法律強制性設立的排放上限，同時碳市場的運行更需要國家地方相關法律法規(guī)的保障。為此，要以國家法律為指導，加快制定一系列促進節(jié)能減排工作和保障碳市場運行的地方法律法規(guī)，形成較為完備的法制體系。盡快建立和完善節(jié)能減排指標體系、碳排放配額分配體系、監(jiān)測體系和環(huán)境影響評價制度，加強企業(yè)以及行業(yè)節(jié)能減排管理制度建設。只有制定并嚴格實施有關節(jié)能減排的法制規(guī)章，才能使有關職能部門的管理工作有法可依、有章可循、有所約束，才能激勵企業(yè)主動節(jié)能減排，保證碳交易市場在“公開、公平、公正”的基礎上良性運行。

（四）完善市場化節(jié)能減排的配套政策

實踐表明，運用市場機制，利用經濟手段，能最有效地做到節(jié)能減排，但必須有完善的配套政策。地方政府應積極配合國家資源品價格改革，穩(wěn)妥地推進煤、油、氣、電、水等資源性產品的價格改革，運用價格杠桿引導企業(yè)節(jié)能減排。按照補償治理成本原則提高排污單位排污費征收標準，通過價格機制的作用，將能源與環(huán)境的成本內化到企業(yè)的生產決策中去，將節(jié)能減排與企業(yè)經濟效益緊密結合起來，引導企業(yè)自覺地實施節(jié)能減排行動。要不斷完善促進節(jié)能減排的財政政策、稅收政策，以利于節(jié)約能源資源和保護環(huán)境；要通過嚴格的土地、信貸、項目審批等政策措施，堅決遏制高耗能、高污染產業(yè)過快增長。同時，要切實完善監(jiān)督檢查機制，保證這些政策能夠得以貫徹。

（五）要注重教育培訓和能力建設

碳交易在國內屬于新生事物，專業(yè)性強，復雜性高。為了防范交易過程中可能產生的各種風險，要對參與碳交易的相關單位及人員進行有針對性的專業(yè)培訓，切實提高相關工作人員的基礎能力和業(yè)務素質，盡快掌握和深刻理解碳交易政策、熟悉操作實務及管理運行規(guī)則。同時，應進一步加強對碳交易市場建設的重大意義、試點工作的進展和成效等方面的宣傳力度，推動形成更廣泛的社會共識，為碳交易市場建設營造更加良好的社會氛圍。

（課題組成員：冷冰、杜國義、高國、張仲英、王莉莉、王奇赫；

執(zhí)筆：高國）

責任編輯：代建明