工程總承包模式在國內推行障礙及對策

李杰

[提要] 本文重點剖析工程總承包模式在國內推行面臨法律法規不健全、建設單位不認可、施工單位極力反對、監理制度不適應、工程總承包企業內部制約、工程報建與檔案體系不配套、施工圖審查約束等障礙，提出從完善法律法規、建立配套制度、政府引導市場、提高企業實力等方面施以努力，以獲得工程總承包模式在國內全面推廣的目標。

關鍵詞：工程總承包；障礙；對策

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A

原標題：工程總承包模式在國內推行的障礙與對策研究

收錄日期：2014年7月22日

一、引言

工程總承包是指從事工程總承包的企業受業主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行（竣工驗收）等實行全過程或若干階段的承包。工程總承包有縮短工期、減少投資、減少業主協調量，業主更有精力做其他業務、采用固定總價可降低業主費用風險、承包商更愿意開展設計優化、利于培育專業化管理團隊等的優勢。國際上，設計院為主體參與工程總承包的建設模式正逐漸趕超傳統的設計招標施工（DBB）模式，成為最主要的建設模式。工程總承包模式在國內也已推廣多年，在石化、核電、火電、水電等行業已普遍應用，然而工程總承包模式在國內推行中去屢遇障礙，應用領域多限于壟斷行業，市場份額也遠不如傳統DBB模式。

二、工程總承包模式在國內推行的主要障礙

（一）法律法規不健全。當前，支撐我國建設工程體系的法律框架主要有《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國合同法》，三部法律對規范建設行業的各項活動起到了基礎性、原則性的作用。然而，三部法律對工程總承包這一國際通行模式卻提之甚少，僅在《建筑法》中提及，且將其定位在“提倡”的地位，其余兩部法律則只字未提。《招標投標法》及其支持性文件《招標投標法實施條例》和《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》僅對工程建設項目的勘察、設計、施工、監理、設備材料采購等相對獨立的環節進行了規范，沒有規定工程總承包模式的招標方式與實施細則。《合同法》第269條將建設工程合同定義為包括“工程勘察、設計、施工合同”，導致工程總承包合同只能適用于第124條無名合同的范疇。盡管建設部2003年發布了《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》，明確推廣工程總承包模式的意見，其他行業主管部門也先后發布了推廣工程總承包模式的管理辦法與制度，但是這些文件最多僅為部門規章，尚達不到法規層面，更不用說法律，其執行效力了然可見。此外，法律法規的不健全還導致工程總承包從業人員資質方面的尷尬，出現了沒有相關執業資格證書的人員可以從事工程總承包項目管理，并且監管著有執業資格證書的施工單位各類人員。綜上所述，三部基礎性法律對工程總承包法律地位的明確不堅定、不健全，導致工程總承包模式在法律層面支撐力度顯得十分不足。

（二）建設單位不認可。建設單位的不認可主要表現在以下幾個方面：一是政府或國有企業作為建設單位的項目，官本位的思想強烈，認為增加工程總承包單位將大大削弱其對項目的控制力，縮減大量利益尋租空間。對于私營企業作為建設單位的項目，沒有看到工程總承包模式在縮短工期、優化設計、降低造價方面的優勢，認為增加一方的介入必定將攫取企業的利潤；二是建設單位對部分法律條款理解有誤或不了解工程總承包模式的合法性，這在設計院為主體的工程總承包模式中尤為常見，由于設計院一般沒有施工資質，其只能將施工工作全部發包給施工單位，建設單位以《招投標法》中規定中標人只“可以將中標項目的部分非主體、非關鍵性工作分包給他人完成”為理由，拒絕采納工程總承包發包模式以規避法律風險；三是建設單位對設計院施工管理的能力持懷疑態度，認為設計院的優勢在于設計創新技術，施工技術與管理則僅是施工單位的強項。

（三）施工單位極力反對。國際上通行的工程總承包一般由設計院（工程公司）開展，這在國內也是如此，設計院在占領設計市場的同時，亦在謀求工程總承包市場的拓展，從而使設計院與施工單位在采購與施工市場中有了競爭，導致工程總承包模式遭到施工單位的極力反對，主要原因有：①設計院作為工程總承包單位使施工單位增加了一個監管單位；②設計院的參與在一定程度上將剝奪施工單位的利潤空間；③工程總承包單位介入后，安全生產的責任主體仍是施工單位，對其有所不公平；④設計院承擔工程總承包后，可以將包括主體工程的全部工程發包給施工單位，而施工單位則不能如此操作，亦然有不公平的成分。

（四）監理制度不適應。《建筑法》和《建設工程質量管理條例》規定國家推行建筑工程監理制度，并明確了必須實行監理的工程范圍。然而，《建設工程監理規范》以監管對象是施工單位為出發點進行編寫，忽視了工程總承包模式。于是以設計院為主體的工程總承包模式下，出現了兩種不同的理解，部分監理人員認為監理只針對工程總承包單位，因為與建設單位的監理合同明確的監管對象是工程總承包單位；部分監理人員認為監理既針對工程總承包單位，也針對施工單位。第一種情況僅監管工程總承包單位將使監理規范很多內容無法實施；第二種情況不符合監理合同約定，且造成監理單位與工程總承包單位項目管理工作的重疊。在實際工程中，監理也往往是既監管工程總承包單位，又監管施工單位，出現了施工單位受工程總承包單位和監理單位的雙向監管，而實際上監理單位根據合同理應不監管施工單位的尷尬局面。

（五）工程總承包企業內部問題的制約。盡管建設部《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》中明確鼓勵具有工程勘察、設計或施工總承包資質的勘察、設計和施工企業發展成為具有設計、采購、施工（施工管理）綜合功能的工程公司，企業戰略轉型的不堅定卻制約了工程總承包的發展，主要表現在以下方面：①企業組織架構沒有實質調整，不適應工程總承包業務發展；②施工單位設計技術實力弱，設計分包后無法把控整體方案，工程總承包優勢顯不足；③設計院工程總承包優勢明顯，但設計與施工脫節，未能發揮工程總承包縮短工期、優化設計、節約投資的長處；④企業綜合項目管理人才嚴重短缺。

（六）工程報建與檔案體系不配套。由于各項配套制度沒有完善，現行的工程報建與檔案管理體系均僅適用于傳統的DBB模式，工程總承包模式，特別是設計院為主體的工程總承包在執行過程中往往碰到諸多盲點，這在工程報建與工程檔案管理（包括交驗資料、安全資料等）方面尤為突出。工程報建方面，往往出現工程報建無法受理，部分項目報建時將設計院認定為施工單位，部分項目則只能以施工單位的名義報建；交驗資料方面，亦沒有工程總承包單位簽字欄，部分項目整套交驗資料沒有出現工程總承包單位名稱，部分項目設計院在施工單位欄簽署，部分項目施工單位欄采用總包單位與施工單位雙簽的方式解決。工程報建與檔案體系的不配套，增加了建設單位與政府主管部門的溝通成本，直接挫傷其采用工程總承包模式的積極性。

（七）施工圖審查的約束。我國實行施工圖審查制度，要求施工圖經過有資質的第三方審查機構審查合格后方可辦理施工許可證并開工。在部分行業，是允許部分工點提前開工并實現設計與施工在時間上的搭接。而在建筑市政行業，施工圖審查備案表是辦理施工許可證的前置要件，且只有全部完成施工圖后，才可以辦理備案表，造成建筑市政行業工程總承包模式在縮短工期方面優勢全無，十分不利于推廣。

三、擴大工程總承包模式在國內推行的主要對策

（一）完善法律法規，解決基礎性問題。國內工程總承包推行的首要問題是法律法規不健全，解決問題的首要對策也是完善法律法規，從立法上解決基礎性、根本性問題，才能有效地引導與推廣工程總承包模式。建議在《建筑法》中將工程總承包發包模式的定義、從業資格、招投標方式、監管方案等進行原則性地規定；在《合同法》中將工程總承包合同明確定義為建設工程合同，并規定工程總承包合同參與主體的權利、義務等方面的原則性內容；在《招投標法》中增加工程總承包發包模式招標、投標的工作程序與要求，建立工程總承包招投標機制。

（二）建立適合工程總承包模式的各項配套實施細則與制度。法律法規的完善解決的是工程總承包基礎性、原則性問題，還需要建立一套完整的、適合工程總承包的實施細則與制度，這些制度包括工程總承包招投標實施細則、取費標準、合同示范文本、從業人員資質要求、施工圖審查制度、報建制度、監理制度、驗收檔案體系等。這些實施細則與制度需要在合法的前提下，對工程總承包與施工總承包區別對待，以便為工程總承包的推廣創造良好的政策環境。如規定設計院為主體的工程總承包模式可以不使用監理，工程總承包模式下基礎與主體結構圖紙分批次審查通過后可以先行開工等有利于工程總承包推廣的配套制度。

（三）政府引導市場，宣傳推廣工程總承包模式。政府的市場引導對工程總承包模式的推廣將十分有效，政府可以通過稅收制度、補貼制度等措施進行市場引導，也可以在政府投資項目與國有企業投資項目中加大工程總承包發包模式的應用范圍與頻次，并對項目的應用效果進行總結，宣傳應用經驗，推廣工程總承包模式帶來的效益，引導更多政府投資、國有企業投資以及私營企業投資項目采用工程總承包模式。

（四）提高工程總承包企業綜合實力。工程總承包企業要關注內部問題，通過改革與調整，全面提高企業工程總承包項目管理能力。具體可以采取以下措施：①建立適應工程總承包、高決策與執行效率的事業部制架構；②通過引進成熟項目管理人才、培養項目管理后備力量、轉型設計或施工單一技術水平人員為工程總承包綜合管理人才等多方面進行人才隊伍建設；③設計院要追求技術突破，推動專利技術的生產力轉化，提高設計技術核心競爭力，同時要培養施工技術人才，掌握施工方案審查實力。施工單位要發展設計力量，掌握把控全局設計方案的能力；④要培養融資人才，掌握融資能力，以多元化的投融資方式參與項目。

四、結語

不管是企業外部環境還是內部原因，不管是客觀條件還是主觀意識，工程總承包模式在國內的推廣都障礙重重，企業面臨拓國外市場風險多，推國內業務難度大的窘境。只有全方位地進行法律法規頂層設計并細化配套制度，才能創造發展條件，只有掌握設計采購施工管理的綜合實力，才能融入工程總承包市場。相信，通過政府層和企業層的一致努力，國內工程總承包模式必將與傳統的DBB模式并駕齊驅，并逐步成為主流的建設模式。

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