公共圖書館法人治理結構構建初探

李 梅

（天津圖書館 天津 300201）

在事業單位建立和完善法人治理結構是分類推進事業單位改革的重要組成部分。公共圖書館作為提供公共文化服務的公益事業單位，屬于事業單位法人。構建公共圖書館法人治理結構是事業單位行政管理體制改革的全新嘗試和探索。

1 事業單位法人治理結構的涵義

所謂法人，依據我國《民法通則》第三十六條之規定：“具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和民事義務的組織。”而所謂法人治理結構又譯為公司治理（Corporate Governance），是現代企業制度中最重要的組織架構。狹義的公司治理主要是指公司內部股東、董事、監事及經理層之間的關系，廣義的公司治理還包括與利益相關者（如員工、客戶、存款人和社會公眾等）之間的關系。在這一機構中，實際上是在所有者、董事會和高級執行人員之間形成的一定的制衡關系。1994年我國實施的《公司法》正式確立公司法人治理機構中股東會、董事會、監事會、經理的權利制衡機制［1］。

治理結構雖然首先在公司（企業）中提出，但這種本質上為利益制衡的機制也逐漸被引入到其他領域，這其中就包括事業單位。在1998年實施的《事業單位登記管理暫行條例》第二條中對事業單位進行了規范定義。“事業單位是國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、衛生等活動的社會服務組織。”該《條例》第三條中還進一步規定“事業單位應當具備法人條件”。2005年頒布的《事業單位登記管理暫行條例實施細則》，首次提出“事業單位法人治理結構”的概念。

企業法人以營利作為其目的，而事業單位屬于非營利性法人則不是以營利為目標，但是作為一個組織，其運轉和管理同樣需要治理。這是由于事業單位獨具的特點造成的：第一，非營利性。事業單位是國家為社會公益目的而舉辦的，向社會成員提供公共服務的組織；第二，投資主體的政府性。事業單位不同于NGO（非政府組織）和NPO（非營利組織），它的投資主體是政府，資金源自公共財政，而不是利用社會化資產或私有資產舉辦；第三，活動領域的社會服務型。事業單位主要在教育、科技、衛生、文化與體育等領域為社會提供公共服務［2］。

因此，事業單位法人治理結構不僅涉及內部治理問題,即內部各利益相關人的利益均衡，同時還涉及外部治理問題,即政府、公眾以及事業單位外部其他相關利益者對事業單位的發展要求在制度層面上作出合理安排。綜上，事業單位法人治理結構是事業單位自身特有的管理和控制的一種體系，是為了獨立行使決策權、實現組織管理和承擔法律上的責任與義務，依法建立的一整套組織結構和管理體制［3］。

2 建立事業單位法人治理結構的必要性

從宏觀上說，建立事業單位法人治理結構是國家推進事業單位改革的必然。事業單位體制改革的方向是“政事分開，管辦分離”，政府主管部門對事業單位的管理，將從以行政手段直接干預具體事務管理，轉向以法律手段、經濟手段等為主的間接管理［4］，事業單位獲得獨立運作權，自主開展活動，而政府行政部門在保障事業單位獨立運作的同時，更多的是集中精力履行社會管理監督職能。

對事業單位而言，“政事分開”之后，事業單位將以獨立法人身份參與社會競爭。從長遠看，競爭環境有利于事業單位的健康發展，但由于其脫離原有行政序列，獨立運營，需要一套新的系統替代原有體制，來解決運營過程中的決策、監督、執行等問題。建立法人治理結構，可以使事業單位在競爭環境中更準確有效的進行決策，有助于實現其公益性的組織目標。同時原有自上而下的行政約束被弱化，容易形成事實上的“治理真空”，法人治理結構中的制約與監督機制則可作為原有“行政監督”的替代機制，而原行政主管部門也可作為出資人（事業單位的主要出資人是國家）代表依法對事業單位行使其監督權。

建立法人治理結構也有利于應對產權多元化所帶來的某些問題。事業單位主要在教育、衛生、文化、體育等方面為社會提供公益性的公共服務，不以營利為目的，而他們運營所需資金主要源自政府財政。但現在大量的社會資金已開始流入公共服務領域，如邵逸夫先生在教育、衛生領域的投入，可以預見隨著經濟的發展以及社會財富的增加，會有更多的社會資金流向公共服務領域，現在以政府作為唯一出資人的很多事業單位，未來也有可能會吸納社會資金的進入。當出資人不止一個時就需要有配套的法人治理結構來平衡各個出資人的利益，但更重要的是通過法人治理結構確保事業單位不至于因追求自身利益而偏離其公益性本質。

3 公共圖書館法人治理結構模式的選擇

事業單位法人相較企業法人要復雜，究其因：一是事業單位由政府舉辦，公共財政是其主要資本投入；二是事業單位可以經濟效益與社會效益并存，但其主要職能是為社會提供公益服務；三是事業單位工作人員受國家財政資金的供養。

隨著國家對事業單位體制改革的不斷推進，作為公共文化領域財政全額撥款的事業單位，公共圖書館應按照決策權力機構、管理執行機構、監督約束機構相互分離、相互制衡和精干高效的原則，建立以理事會為核心的法人治理結構，明確圖書館各個利益相關者的權力、義務和責任，逐步構建以公益目標為導向、內部激勵機制完善、外部監管制度健全的規范合理的管理體制和運行機制，為社會提供優質高效的公共文化服務［5］。

4 公共圖書館法人治理結構的核心——理事會

理事會是圖書館法人治理結構的核心部分［6］，負有戰略決策、監督執行層和公共關系三項職能。通過前兩項職能與執行層協同合作，實現圖書館的內部治理，通過第三項職能，借助信息披露等形式，與政府和社會公眾進行有效的溝通，達到外部治理的目的。

4.1 公共圖書館理事會的職責

審議決定圖書館章程和基本管理制度；審議決定圖書館的長期發展戰略和發展規劃；審議決定圖書館的年度工作計劃、年度工作報告；審議圖書館服務標準和績效指標；審議薪酬分配方案、用人計劃及考核機制；審議圖書館財務預算決算草案；評估管理層的年度工作，組織對圖書館的績效評估工作；促進圖書館與政府、社會公眾等的溝通；審議其他需經理事會審議的重大事項議案。

4.2 公共圖書館理事會的類型選擇

在法人治理結構中，理事會類型選擇至關重要，它不僅能反映各利益相關者之間的關系，也直接影響決策層與執行層之間的權利義務關系。理事會人員結構和理事會選擇什么樣的監督機制和決策機制直接影響理事會與執行層的權力比重。

理事會的類型，從其職能上劃分，可以分為“決策型理事會”和“咨詢型理事會”。“決策型理事會”較好理解，其責權類似于公司董事會，是事業單位最高的權力機構，對組織的發展規劃及重大事件負有決策權，對組織的運營狀況、財務狀況、執行層的執行狀況等負有監督權。而“咨詢型理事會”則類似于外部咨詢機構，它的主要職責是利用其專業知識參與事業單位發展戰略的制定（決策權則由單位的行政首長享有），對經營業績和財務狀況進行獨立判斷，對經營管理層進行監督，并對事業單位的舉辦者（出資人）負責。

從理事會人員結構上劃分，可以大致分為兩種類型。一種是內部人控制的理事會。這種模式以內部人員為主，行政領導和一定數量的高級管理人員應出任理事會理事，有利于快速通過決策，但對執行層缺乏監督和控制，一定程度影響決策的公信力和透明度。另外一種是以外部人為主的理事會。外部人包括兩種，一種是出任理事的政府代表，屬于關系型外部理事，與管理層有著緊密的聯系，獨立性不明顯。第二種是具有獨立性的外部理事，不受政府和執行層控制，屬于獨立理事范疇。以外部人為主的理事會具有公信力和透明度，但由于專業知識匱乏，會提高與執行層的溝通成本。

按照理事會行使監督權和執行權的比重程度，理事會可分為監督型理事會和決策型理事會。理事會對執行層的監督包括事前、事中和事后監督。決策包括決策建議、決策論證、決策批準、決策執行和決策實施評估。其中決策建議和決策執行由執行層負責，決策批準和評估由理事會負責，決策論證由管理層和執行層共同完成。

在建立圖書館法人治理結構初始階段，理事會獨立提出決策議案或獨立進行決策論證的能力還不強，可選擇內部人控制的監督型理事會模式，理事會側重行使監督權，而決策權則歸于圖書館行政負責人。但從長遠來看，建立以外部人和獨立理事為主的決策型理事會是公共圖書館理事會的發展方向。

4.3 公共圖書館理事會組織結構的設定

理事會的組織結構包括理事會的規模、組成及專業委員會的設置等。

（1）理事會的規模和組成

理事會規模是指理事會組成人數，規模主要參考圖書館規模、業務職能、服務范圍、服務總量及經費等因素。規模過小，結構不完整、缺乏代表性，規模過大則溝通協調難度加大，影響決策效率。按照既有利于集思廣益又能準確快速進行科學決策的標準，理事會規模應在9～11名之間，分別由政府部門代表、社會代表、職工代表和執行層等組成。理事會設理事長1名，副理事長或執行理事1名。

(2)專業委員會的設置

理事會可下設專業委員會，如：業務發展管理委員會、財務審計管理委員會和人才發展管理委員會等。也可將業務發展管理委員會分解為藏書建設委員會、讀者工作委員會、現代化委員會和學術研究委員會。專業委員會應為理事會決策提供專業咨詢和參謀意見。委員會成員的具體職能、選聘辦法和權限應經理事會會議審議批準，并予以公示。委員會成員受聘期間，向理事會負責，并承擔相應的誠信和勤勉義務。

(3)理事

根據公共圖書館公益性的特點，其理事應具備社會公益心及個人誠信，熱愛圖書館事業，具備擔任理事所需要的專業知識和經驗背景，同時在所屬領域擁有較高的資歷和聲望。

●理事的產生

理事的產生有選任和委任兩種途徑，并由舉辦單位履行任免程序。政府部門代表由與圖書館事業發展相關的政府部門推薦或委派產生；社會代表由經圖書館行業組織或舉辦單位認可的其他民間組織推選的服務對象即讀者或其他利益相關者代表組成；職工代表由本單位通過職工代表大會或其他形式民主選舉產生；圖書館黨政負責人作為行政執行人確定為當然理事。

●理事的權利和義務

理事具有以下權利：出席理事會會議，行使提案權、表決權；監督、檢查圖書館對理事會決議的執行情況；對管理層履行職務的行為進行監督，對違反法律、法規、圖書館章程或理事會決議的人員提出罷免建議；監督圖書館資金的使用情況；提議召開臨時理事會會議。

理事具有以下義務：遵守理事會章程和工作紀律；秉持誠信和勤勉精神，認真履行職責，謹慎決策；了解圖書館的使命、政策、服務內容，關注圖書館變化與發展；執行理事會會議的決議；完成理事會委托的任務；不得通過理事會任職獲取任何非法利益；審議有關議案可能會產生相關利益沖突時，應申請回避。

●關于對理事的激勵和約束

為充分體現理事的權責利，實現科學決策、民主決策和依法決策的目的，建立配套的激勵約束機制是必不可少的。在與組建理事會同步應建立理事的準入、考評和退出機制，可由政府委托舉辦單位對理事的資質進行審核和認定，發放資格證書，把這一職業看作是具有較高社會地位的高尚職業；對理事人員任期內履行職責情況進行考評，職業道德好、素質高和成績突出的理事可確定為終身理事；對于不稱職的理事要通過考評和退出機制予以淘汰等。對理事的任期也應有所規定，如規定三年為一個任期，可以連任，最長不超過六年等。

除此之外，結合單位發展和運營的實際情況及理事任期內的考評結果等，由政府或舉辦單位對理事會成員設立獎勵機制。

（4）運行機制

●理事會會議

理事會會議由理事長召集和主持，也可由三分之一以上的理事提議召開。每年召開理事會至少2次。須有全部理事的三分之二以上出席才能召開。理事會決議一般事項經半數以上與會理事表決通過為有效，重大事項須三分之二以上理事投票。

一般理事會會議程序應包括：提議召開理事會會議并確定會議議題；提前十日以上將會議議題及相關資料提供給各位理事；與會者就會議議題進行討論；表決并形成理事會決議；制作會議記錄并下發執行。

●執行層

執行層是理事會的管理執行機構，由行政負責人和其他主要管理人員組成。主要履行以下職責：履行理事會決議；擬定和實施年度工作計劃等日常業務管理；編制并組織實施經費預算等財務資產管理；工作人員管理；定期向理事會匯報工作；理事會賦予的其他職權。

館長作為行政負責人經登記管理機關核準登記后，取得圖書館法定代表人資格。并行使以下職權：全面負責圖書館業務工作；管理圖書館日常事務；負責人事、財務、資產管理；按照理事會決議主持開展工作；法律法規和理事會章程規定的其他職責。

5 結語

建立和完善事業單位法人治理結構是文化體制機制向適應社會主義市場經濟發展要求的體制機制轉變，對公共圖書館而言則是行政管理體制由行政管理型逐漸向法人治理型過渡的復雜過程。通過構建功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的公共圖書館法人治理結構，理順公共圖書館、政府及社會化各方在公共圖書館發展過程中的責權利，促進公共圖書館自主發展、主動發展、多元發展，進而提升公共文化服務水平。

事業單位法人治理結構改革剛剛開始，由于我國事業單位與NGO（非政府組織）以及NPO（非營利組織）相比有其特殊性，在改革過程中還存在諸多的問題有待解決，在推進改革的過程中，我們還需要不斷借鑒現代企業制度和國外社會管理的先進經驗，結合自身實際逐步摸索出適應自身發展的改革道路。從歷史和發展的角度看企業與NPO、NGO法人治理結構制度的建立都具有階段性發展的特點，因此公共圖書館的法人治理結構改革也將有一個逐步建立和日臻完善的過程。

［1］劉霞.事業單位法人治理結構問題初探［J］.中國人才,2007，（1）：24-25.

［2］鄧國勝.事業單位治理結構與績效評估［M］，北京：北京大學出版社，2008.

［3］阮勝利.優化設計我國公共圖書館法人制度［J］.圖書館學理論研究，2010，（11）：14-17，48.

［4］易向軍.探索法人治理結構在公共圖書館管理上的運用［J］.圖書理論與實踐，2011，（6）：81-85.

［5］肖容梅.公共圖書館法人治理結構初探［J］.深圖通訊，2008，（2）：16-20.

［6］王冬陽.公共圖書館構建理事會治理模式初探［J］.深圖通訊，2008，（3）：24-27.