試論公共管理概念的生成與基本內涵

賀郁萱

摘 要：“新公共管理”是一種可以取代傳統公共行政的新模式，是胡德1991年發明的。并且在全世界中公共管理的概念得到了廣泛的接受。甚至在80年代的時候，英國大學公共行政概念被公共管理概念所取代的趨勢。90年代后期，在民主責任、公共服務等方面，新公共管理的概念被賦予了規范性的內涵。因此，如何理解“新公共管理”和“公共管理”，人們之間存在著很大的差別，并且，在適應公共管理概念的時候，學者們都包含著及其不同的內涵。

關鍵詞：公共管理；新公共管理；生成；基本內涵

中圖分類號：R197.322 文獻標識碼：A

一、公共管理概念的生成

（一）從1970年到1990年，英國學者用公共管理概念替換公共行政概念的學術發展軌跡。英國在議會主權的政治體制下，學者沒有真正接受把政治與行政進行嚴格區分的觀點，一直把公共行政學當成政治學的一個學術子系統，被對市場靈活的組織以及分權的強調取而代之，認為歷屆政府將提供公共服務效率置于向貧困之中的人們提供公共服務的需求之上，縮減了公共部門的規模，大量研究經費被輸送到關于中央政府的管理和效率研究中，教學方面，本科以下的BTEC要求公共行政課程是一種實質性的技術內容。在這段時間中，大量公共管理研究生課程被創造出來，學術追求與改革相呼應。而格雷與詹金斯看到：“英國公共行政研究被重新定義為公共管理，公共管理研究被安排在商學院，專門的研究機構試圖連接理論、咨詢世界各種專業機構，在這些機構的努力下，公共行政被描述為相當乏味的領域，是可以在一個通過私有化的公共部門中提供工作，是一種課程。因此，英國公共行政研究把公共管理視為對自身進行重構的方向，使這一學科更加職業化，變得更加實用。錢德勒則認為公共管理研究沒有取得進展，認為所謂的公共管理研究是對公共行政學的一種剪裁和扭曲，實質性研究是處于一種極為貧乏的狀態中。認為狹隘的公共管理研究就是被剝奪了政治、社會與道德內容的公共行政學，這種缺乏政治或道德內容的研究被看成是乏味不真實的。由此可見，在美國，公共管理實現了公共管理概念建構上的相互牽扯，存在著兩種不同的途徑，包含著對公共行政概念不同的認識和理解，起到一種制衡和“中和”的作用。而英國在管理注意的方向上更加堅決、偏激。

（二）美國人的公共管理概念是一個由政策學院加以使用的專門術語。而在英國公共行政概念包含著濃烈的政治屬性，公共行政概念被歸入了公共管理概念之下。胡德指出，新公共管理與減緩逆轉政府增長、從核心政府機構轉向私有化、自動化的發展、更加國際化議程的發展等四股行政“元潮流”有關。NPM的起源具有“新制度經濟學”和公共部門中企業類型的“管理主義”浪潮兩種不同理念聯姻，繼承的是國家科學管理運動的傳統。在不同國家中，NPM轉向了更加分散化的公共組織；更加強調資源使用上的有序性和節約性；更多強調“抓手管理”；更加根據所要提供服務的范圍、層次與內容；嘗試依據預先預定的產出標準。

而羅茲則認為：“新公共管理包含一種對管理而不是政策的關注，是建立起一種強調產出目標、金錢機理等的管理方式，是將公共官僚機構分散化為以使用者付費為基礎的相互關系的機構。”由此可見，新公共管理概念成了20世紀70年代以來西方各國以“私有化”、“市場化”為取向的政府改革運動的共同旗幟。同時，奧斯本與蓋布勒，從十個方面詳細闡述了“企業家政府”的基本內容，“掌舵，而不是劃槳”也被新公共管理運動的支持者封為座右銘。根據BIDS的數據，在整個1990年代末新公共管理得到了國際層面上的廣泛使用，至此，新公共管理運動成了公共行政研究領域中的學術運動，不再僅僅是一場政府改革運動[1]。

二、公共管理概念的基本內涵

從20世紀70年底啊以來，公共管理概念被賦予了強烈的反公共行政取向。在進步主義時期，“公共管理”成了一種公共行政模式的替代方案。而作為實踐模式，它追求的是顛覆公共行政的基本價值；而作為研究的主題，它力求區別于傳統的公共研究，是以一種新的公共管理概念出現的。同時，又被賦予了特定的內涵。新公共管理運動是一場逐漸擴散到整個世界的政府改革運動，席卷了主要西方國家，而在各個不同國家之間，他具有不容抹殺的差異。事實上所謂的NPM并不是一種普遍適用的模型，比公共行政概念更加復雜，如：費利耶等人指出了NPM具有四種模型，其中效率驅動、小型化與分權、追求卓越生成于20世紀80年代，而公共服務導向是從20世紀90年代發展起來的，通過描繪出一種獨特的公共服務使命，代表了對私人與公共部門官理理念的一種結合，重新賦予了公共管理者以活力，但又源于一種良好公認的實踐的高質量管理理念相協調，受公共服務取向的影響，不僅在不同國家和地區具有不同的側重面，也具有不同的主題，與公共管理的概念具有一股新偶像規范化的趨勢。而1999年，道森和達吉指出，新公共管理最初是管理主義與理性選擇的概念，隨后探討了倫理、規制、民主等本質。可以定義為傳統公共部門概念和價值事物的切題性。而凱利通過對代表性官僚制的一種實用主義解釋，發現了民主和新公共管理之間的協調方案。由此可見，新公共管理概念納入了公共行政學的規范研究傳統中。

參考文獻

[1]池忠軍.公共行政民主化與新公共管理的對立及融合的可能性[J].蘇州大學學報（哲學社會科學版）.2011（01）endprint