美國農地征收制度框架與憲法準則及啟示

艾 丹

美國農地征收制度框架與憲法準則及啟示

艾 丹

文章基于美國農地征收的制度框架作為切入點，分析了美國農地征收中制度的憲法準則與管制性征收及其補償機制，并針對我國當前在推行新型城鎮化道路中農地轉征收制度的不足，借鑒美國農地征收制度的一些經驗，對我國農地征收制度的改革與重構提出了一些相關的建議。

農地征收 管制性征收 公共利益 法律程序 補償機制

美國是世界上第一個以憲法的形式確定農地征收的國家，在美國憲法第五修正案就明確規定：“非依正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由與財產，非依公平補償，不得征收任何私有財產或土地為公共使用。”第五修正案以最高法的形式確認了農地征收的基本原則與精神，這個制度設計至今已經有了200多年的歷史，是美國農地征收制度中的最高規則。美國聯邦及各級政府依照憲法第五修正案比較好地設計了農地征收制度，征收者與農地所有人對簿公堂的情況較少。

而我國與美國相比卻是另一番景象。國土資源部在2013年發布的一組統計數字中表明，僅2013年上半年我國農民或農村集體組織上訪到信訪部門的關于征地糾紛、違法拆遷的情況占到了上訪案件總數的80%，這顯然是一個驚人的數字，在這80%的案件中有一半涉及到征地糾紛，有90%涉及到征地拆遷補償安置問題。在當前我國新型城鎮化發展過程中，因征地發生糾紛引發的群體性事件占到全部群體性事件的60%以上，對新型城鎮化的進程及農村地區社會穩定造成了不利影響。因此，從構建和諧社會的角度看，美國成熟的征地市場機制及良好的征地法治機制值得我們借鑒與學習。

美國農地征收的制度框架

美國的土地有公有與私有之分，公有土地包括為聯邦政府、州、縣及市政府所有，但這部分土地在今天占有的份額不大，不到20%，而且份額隨著土地的自由買賣在不斷減少，其他的土地皆是歸私人所有。但在美國建國初期，絕大部分的土地都是歸各級政府所有①，在19世紀西部大開發及后來的土地大流轉運動中，政府所有的大部分土地均賣給了公民個人，美國各級政府認為土地的私人所有及自由流轉能夠提高人們生產的積極性，土地作為一種生產資料，既可以帶來生產收益，還可以帶來資產增值，資產增值必須在交易、流通過程中才能實現。在城市化進程中，隨著城市規模的擴大，勢必有大量的私人擁有的農地被占用，這就是農地征收制度的由來，在農地征收過程中，絕大部分的城市化用地均是與農地擁有者之間自由交易完成的，只要是規劃合法及符合法律規定，政府不會干預這種自由交易的征收行為。但有時為了應對市場失靈及重大公共利益的需要，政府會主動征收農地及其他私人土地。按照聯邦憲法及其他法律，政府的土地及不動產征收權主要有三種形式：基本征收權（Eminent Domain）、狹義的警察權（Police Power）及管制性征收權（Regulatory Taking）。

美國農地征收制度的憲法原則

“公共使用”目的原則。公共使用是美國征收制度的前提原則，只有為了公共使用的目的行使政府征收權，這樣征收權才是正當的。但“公共使用”的范圍難以界定，模糊性比較大，在實際運用過程中，容易引起爭議。長期以來，美國有兩種對立觀點，一是“公共使用”的狹義觀點，即以公共使用為目的的征收必須是公眾能夠直接使用或實際使用的土地或不動產。聯邦最高法院的托馬斯大法官曾經在相關案件中認為，公共使用最自然、最妥當的解釋是，當政府征收占用土地或不動產，而公眾能夠按照憲法及法律權利去使用這些土地或不動產時，此時征收才是出于“公共使用”的目的，而不是為了任何公共目的或公共需要去行使征收權力。

但隨著美國城市化進程的加快，在20世紀初期，狹義的觀點被擴大了，成為了第二種廣義上的“公共使用”，即公共使用不再是直接使用，而是能夠給公眾帶來實惠的符合公共利用的，即可認定是公共使用。這個廣義公共使用的觀點持續了近100年，直到2005年最高法院在著名的“凱倫案”中認為公共使用的寬泛理解不符合憲法的基本精神，政府征收不動產交給開發商用來發展經濟、振興社會福利是濫用權力。該案件的判決產生了深遠的影響，使得公眾認識到限制政府征收權的必要性，截至2013年1月，美國除了阿拉斯加之外，其他的各州均在憲法中確定了“公共使用”目的的直接為公眾使用或實際使用的原則，為保障公民的私有財產權作出了安全性的保障。

公平補償原則。憲法第五修正案中，確定的正當法律程序原則中，明確規定了公共征收的公平補償原則，美國所有州的憲法均確認了聯邦憲法第五修正案的內容，因此，公平補償是征收制度中一項基本憲法準則。在美國制憲者看來，公平補償原則是對國家權力的一項實際性的約束，如果在補償機制中政府需要支付高昂的費用與成本的時候，勢必會約束政府的征收行為。公平補償原則從法律上看，似乎是一個抽象的、模糊性的原則，但實際上，在美國公平補償的標準在發達的市場體系下是確定的。聯邦最高法院在對公平補償進行認定時，提出了依據“公平合理的市場價值”②標準來對被征收的財產進行評估。按照最高法院認定的標準，任何不動產在市場上均有一個相對合理公平的價格，這個價格是客觀存在的，不包括主觀因素在內。但2005年“凱倫案”的判決，最高法院認為，征收不動產除了給所有權人造成了客觀上的實際損失，還包括給所有人造成了情感傷害，補償的標準應該按照“公平合理市場價值”的1.5倍予以補償。

正當法律程序原則。在農地征收過程中的正當法律程序一般有以下幾個步驟：第一，政府機構首先必須得到國會（地方議會）或者是法院的同意令（當然有些州要求政府在征收之前必須先行與當事人溝通，自愿交易，這是先置程序）。第二，政府有關機構應該將征收農地的范圍、用途及補償標準等告知所有權人。第三，法庭就政府的征收文書舉行聽證，政府部門應該就征收的范圍、用途、補償標準等問題進行說明及舉證，法庭可以允許政府部門先行檢查被征收的農地質量，但需要向法庭交納保證金。但有沒有陪審團參與農地征收的聽證程序，各州法律規定不同。如果有陪審團參加，陪審團的職責就是判斷補償的標準是否合理，但判定征收行為是否合法是法庭的職責。第四，當法庭裁定政府的征收行為合法后，政府應該在征收之前一次性支付補償費用。至此，農地征收程序結束了。這個程序不屬于農地征收糾紛解決程序，如果所有權人不服或者是法庭裁決政府征收令無效，農地所有權人或政府部門皆可以上訴，至此，征地糾紛程序啟動。但實際上，在美國這種征地糾紛案件比較少。

農地管制性征收與補償機制

如前所述，管制性征收是美國農地征收制度中一項特殊的形式，實際上是一種農地管制補償制度。該制度起源于20世紀初期，在城市化的進程中，農地流失比較嚴重，為了保護耕地，美國創立了該制度，在合理范圍內的管制是無需補償的，是屬于合法的政府權力。但如果對農地管制過嚴，就會使得農地失去了增值的機會，超越了私人的承受力度，此時，便屬于管制性征收的范疇，即政府在經濟發展、區域規劃中對土地使用限制使得公民財產遭受損失，政府應該依法給予補償。

政府對農地用途進行管制，其初衷很好，能夠在一定程度上保證基本耕地，保障糧食安全。但管制制度限制了農地用途，實際上就是在一定程度上限制了農地的流轉權，這畢竟是妨礙了農地所有權人由于農地參與開發增值所帶來的收益。因此，為了補償農地所有權人因農地管制帶來的經濟損失，美國采取了多種措施及政策對農地所有權人進行補償，以此保證社會發展公平。

一是強制賣出制度。當農地或是房屋等不動產受到經濟管制或區域規劃等方面立法限制性，使農地或房屋喪失了增值潛力的時候，此時管制性征收便形成，所有權人可以向法院提起訴訟，要求政府必須購買該受到管制的農地或不動產。

二是政府向所有權人征收農地發展權。農地發展權是美國農地制度中一項重要的權利，是所有權與經營權分離的結果，換句話說，農地發展權是在經營權基礎上衍生出的獨立性土地權利。政府部門或公共組織基于公共利益、區域發展規劃的需要，可以以合同的形式向農地所有人購買農地發展權來限制農地交易的政策，這便是農地發展權的征購。政府通過購買取得了農地發展權之后，便確認了之前的政策限制，不再對此進行開發，農地所有權人賣出了農地發展權之后，仍然可以享有所有權，可以繼續耕種，但不能改變之前政策的限制，也因此失去了發展的機會。

三是農業稅收優惠。農業稅收優惠是一項普遍的政策，只要是屬于基本農地、特種農地的范疇，不限于管制程度、管制用途，也不限于管制時間，按照相關的法律，政府可以減輕農地所有者的賦稅來激勵所有權人來認同政府農地管制制度。這其實是一項農業支持政策，與農地發展權征購、強制賣出制度并不矛盾，可以疊加使用。

美國農地征收制度對我國的啟示

美國的農地征收制度在征收權設計、征收權運行規則及運作機制、征收補償等諸多方面有很多可取之處。我國在新型城鎮化的進程中，各種征地糾紛及征地安置補償糾紛在不斷增加，借鑒美國農地征收制度中的可取之處，可以為完善我國農地征收制度提供參考與借鑒。

設立“管制性征收”制度。從我國當前的法律規范來看，在公法領域只強調管制權力的正當性，卻沒有涉及到管制權力過當時的責任問題，這是立法的失衡。在《土地管理法》中規定，農村土地除了鄉鎮企業用地、宅基地、農村公共設施及公益事業用地之外，其他的農地嚴禁轉作農村集體建設用地，《物權法》中也確定了農地管制制度的正當性，將農田劃分為基本農田與一般耕地，嚴格了限制了農地用途的流轉。③農地用途的限制實際上就構成了管制性征收，我國并沒有確定這種管制的過當性，實際上剝奪了農民對未來土地預期增值利益，是對農民享有的土地發展權的一種剝奪。在對農地發展權剝奪的過程中，沒有任何補償機制，對農民來說是一種巨大的利益犧牲。因此，在當前新型城鎮化的進程中，國家需要考慮到二元分治結構下農民長期以來為了國家糧食安全所做出的巨大犧牲，應該在確立農民土地發展權的基礎上，創立類似于美國的管制性征收制度，依據管制程度的差異及農民實際損失的大小，國家要給予農民公平合理的補償。

確定公共利益的界限，規范公權力的征收行為。從憲法的角度看，國家如果對公民不動產行使征收權，其唯一的理由或依據，就是為了公共利益之需要。因此，公共利益的范圍應該是明確的、具體的，如果公共利益范圍不確定，比較含糊，那么征收權在行使的過程中就會導致公權力與私權利之間的沖突，可能會導致征收權的濫用。公共利益的界定比較困難，在美國也是經歷了一個漫長的過程，直到2009年，美國的大部分州才以憲法列舉的形式確定了政府征收的公共利益界限。我國現在的民主法治建設還處于初級階段，行政權過于龐大，更有必要對于征收行為中的公共利益予以界定。

以美國各州憲法規定及相關實踐經驗為參考，對于正處于新型城鎮化建設階段的我國而言，可以將公共利益界定在軍事國防、公共基礎設施、國家大型基礎設施、教育與慈善、棚戶區改造等建設方面。當然，社會發展在加快，立法列舉的方式具有滯后性，為了使得公共利益保持一定的彈性，可以設定一個兜底條款，即包括不屬于這五個方面的其他的關涉到公共利益的情況。但為了避免行政機關濫用兜底條款，行政機關在行使征收權的過程中可以就一事一議的方式請求立法機關解釋。除了兜底條款之外，還應該設立一個范圍排除式條款，在法律中明確哪些事項應該被排除在農地征收的理由之外，即哪些事由不能成為公共利益的范疇。④比如為了發展經濟的需要等情形。只有將排除條款與兜底條款結合在一起，才能限制政府征收權的濫用。

設立農地發展權，確立市場化的補償機制。我國尚未建立土地發展權制度，法律嚴格限制了農用地轉化為非農用地，只有國家對集體所有的土地進行征收，才能改變土地的用途，因此，導致了國家完全按壟斷土地一級市場，剝奪了農民將自己使用的農地轉化為更高收益的非農用地?，F有的法律體現了土地發展權的一些理念與做法，比如《土地管理法》中對土地使用權的規劃、轉讓的規定體現了土地發展權的影子。我國法律中大部分的制度安排均將土地發展權益歸為國有，但在征地制度中也有部分是歸于集體所有。法律的缺位與法律規范與實施之間的矛盾，導致土地使用、轉讓、變更過程屢屢發生沖突，土地發展權的引入是土地產權改革的方向之一。傳統的征地制度在國有化程序下嚴重侵害了農民的權益，應該將這部分權益讓渡與農民和農村集體組織，賦予農民及農村集體組織的土地發展權，通過限定征地范圍、提高征地補償標準及改變征地用途等建立公平的土地發展權。因此，應在確定農地發展權的前提下，重構國家征收法律制度及補償機制，按照市場價格公平確定被征收農地的土地發展權，并以此作為補償依據，讓農民能夠在城鎮化進程中分享到土地增值的利益。

規范農地征收的基本程序。我國當前行政征收程序不是很規范，主要包括征收決策、補償及補救等程序，與美國相比，在程序設置上還比較粗放，難以規范征收權的運行。因此，可以借鑒美國的相關經驗，重構我國的農地征收程序。第一，確定協商談判為農地征收的前置性程序，并不斷完善征收公告制度，對于征收的范圍、方式、時間等具體內容予以明示，保證農地權益人的知情權。⑤第二，確立農地征收的聽證程序。農地征收對于農地的承包人來說是件大事，政府有關部門應該就征收目的，補償標準及救濟途徑舉行聽證會，并確保農地承包人的異議權。第三，完善相關的參與機制。在農地征收的過程中，應該就調查、安置、補償及評估等事項邀請農地承包人全程參與，并確定財產評估的專業性及補償的公平性、市場化。第四，法院應該擴大案件受理范圍，建立相應的征地糾紛及征地補償糾紛的司法審查及救濟制度。當農地承包人與政府之間發生征地糾紛及征地補償糾紛時，法院應該保持中立公正的受理及調查態度，做出公平公正的司法審查。

（作者單位：宜春學院政法學院）

【注釋】

①Joseph Gyourko：The REIT Vehicle Its Value Today and in the Future，Philadelphia：University of Pennsylvania Real，Estate Department The Wharton School，2009.

②許迎春，文貫中：“美國農地征收制度及其對中國的啟示”，《華東經濟管理》，2011年第5期。

③許迎春：《中美土地征收制度比較研究》，西北農林科學大學博士學位論文，2011年。

④王海燕：《私有財產權限制研究》，華中科技大學博士學位論文，2012年。

⑤劉一寧：“破解新型城鎮化過程中的征地困局”，《人民論壇》，2014年第2期。

責編/許國榮（實習）

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