西部多民族地區(qū)公共服務(wù)均等化水平提升路徑選擇

龍立軍

西部多民族地區(qū)公共服務(wù)均等化水平提升路徑選擇

龍立軍

黨中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會的決議作出了推進基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略抉擇，但是，如何才能有效推進基本公共服務(wù)均等化建設(shè)卻是一個難以破解的難題。為提升西部多民族地區(qū)公共服務(wù)均等化水平，要從營造公平正義的制度環(huán)境、構(gòu)建服務(wù)型政府、進行公共服務(wù)能力建設(shè)、設(shè)計非均衡的公共服務(wù)機制、完善干部績效考核體系和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等方面進行籌劃和實施。

多民族地區(qū) 公共服務(wù)均等化 路徑

營造公平正義的制度環(huán)境，確保價值是方向

公平正義是進行公共服務(wù)均等化建設(shè)所必須凸顯的核心價值觀念，這也是我國政府所倡導的以人為本、執(zhí)政為民、科學發(fā)展與和諧發(fā)展等理念的價值底蘊。政府作為社會利益和社會價值的權(quán)威性分配者，有責任解決歷史、社會發(fā)展中所留下的民族間發(fā)展不均衡、地區(qū)間發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)間發(fā)展非均衡等一系列問題，必須在實施公共政策中貫徹社會公平與正義的理念，著力將公平、正義的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)推行到社會的每一個角落和每一個共同體成員身上，以維護社會的公共利益。

與發(fā)達地區(qū)相比，西部民族地區(qū)多是“老、少、邊、窮”地區(qū)，各族民眾經(jīng)濟收入、物質(zhì)基礎(chǔ)、社會福利水平相對低下，文化背景、受教育程度、社會發(fā)育程度相對滯后，民族地區(qū)整體上處于欠開發(fā)、欠發(fā)展狀態(tài)，擁有著更多的貧困人口、弱勢群體和邊緣化個體。

為此，必須從制度上解決公平與正義的問題，為民族地區(qū)提供機會公平、程序公正的社會大環(huán)境，以使各族民眾享受到大致相同的生存權(quán)利和發(fā)展條件，凸顯出現(xiàn)代國家為每個公民所提供的自由、平等權(quán)利。然而從現(xiàn)實來看，出現(xiàn)不同地區(qū)之間、不同區(qū)域之間、不同民族之間和不同社會群體之間的發(fā)展水平差異，恰恰在于制度安排上的非均等和權(quán)利上的非均等，嚴重違背了制度在本質(zhì)上的公平與正義要求，從而導致這些方面的差異日益擴大，違背社會發(fā)展的初衷。

因此，凸顯公平和正義的制度安排才是解決基本公共服務(wù)均等化的根本之道。

例如，根據(jù)他對貧困的研究成果，任何形式的貧困，本質(zhì)上都是權(quán)利的缺失和其它社會條件的不足造成的，貧困不僅僅需要從經(jīng)濟上找原因，更多的需要從權(quán)利和能力方面，從政治、文化、法律等制度安排領(lǐng)域去探尋。①

構(gòu)建服務(wù)型政府，增強意愿是重點

制約公共服務(wù)均等化推進的重要原因之一，在于其提供基本公共服務(wù)與推行公共服務(wù)均等化的意愿是否強烈。對此，學者丁輝俠認為，能力與動力是影響地方政府提供公共服務(wù)的兩個基本因素，公共服務(wù)能力僅是地方政府進行公共服務(wù)供給的必要條件，而公共服務(wù)動力則是其公共服務(wù)供給的充分條件，只有同時具備能力與動力兩個條件，地方政府才具備提供適當合理的公共服務(wù)的充要條件，而績效評估中的公共服務(wù)指標弱化與回應(yīng)服務(wù)需求的能力欠缺構(gòu)成了內(nèi)外兩方面動力的不足。②因而，增強政府公共服務(wù)均等化的意愿就是解決政府推進公共服務(wù)均等化的動力問題。

然而，充分的制度安排和激勵措施來保證政府對推進公共服務(wù)均等化有足夠的壓力和興趣，是促進基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的重點環(huán)節(jié)，而構(gòu)建服務(wù)型政府將是解決該問題的有效舉措。

一方面，構(gòu)建服務(wù)型政府將圍繞公共服務(wù)的生產(chǎn)、供給、消費和反饋等環(huán)節(jié)來轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新公共服務(wù)與社會管理方式，推進與政府機構(gòu)進行公共服務(wù)密切相關(guān)的事業(yè)單位體制改革，對教育、衛(wèi)生、文化、科學、體育等傳統(tǒng)公共服務(wù)領(lǐng)域進行分類改革，逐步實現(xiàn)公共服務(wù)提供主體的多元化、公共服務(wù)參與的開放化、公共服務(wù)供給的市場化與社會化等方面的改革。

另一方面，服務(wù)型政府的構(gòu)建符合現(xiàn)代新公共服務(wù)理論所倡導的政府的職責在于服務(wù)而非掌舵，更加關(guān)注民主價值和公共利益、更加適合現(xiàn)代公共社會發(fā)展和公共管理實踐的需要，政府的重心在于公共服務(wù)的供給。③這樣，以服務(wù)型政府建設(shè)為中心，才能從政府理念、職能、運作機制和評價體系等一系列政府過程上來保證各級政府有推進公共服務(wù)均等化的意愿和決心。

以公共服務(wù)能力建設(shè)為核心，提升能力是關(guān)鍵

政府進行公共服務(wù)均等化建設(shè)在很大程度上取決于政府的公共服務(wù)能力情況，因而，公共服務(wù)能力是政府提升公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從實際調(diào)查數(shù)據(jù)來看，這一點，無論是在公共服務(wù)能力與公共服務(wù)均等化的相關(guān)性分析中，還是民眾對政府提供公共服務(wù)的影響因素的認識上，均得到了印證。

相比較而言，西部民族地區(qū)的公共服務(wù)能力整體上要低于全國平均水平，西部民族地區(qū)的公共服務(wù)能力比較弱化。例如，在劉寅斌等學者進行的研究中，通過對全國31個省級地方政府的公共服務(wù)能力進行聚類分析，其結(jié)果顯示西部民族地區(qū)的省份基本上都處于第三類到第五類水平，處于全國的中下水平。④有學者認為，政府公共服務(wù)能力取決于一般能力和特殊能力⑤，而有的學者在從政策問題認定能力、方案規(guī)劃選擇能力、政策執(zhí)行能力、政策評估能力和政策調(diào)整能力角度來分析政府公共服務(wù)能力。⑥

公共財政能力建設(shè)。從目前情況看，民族地區(qū)政府財政吸取能力還是比較強的，民族地區(qū)公共財政能力的主要制約因素在于兩個方面：一方面在于民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的滯后，使得擴大稅種、稅源和培育優(yōu)良稅基都到了受限，限制了稅收增長的可能和空間；另一方面則在于民族地區(qū)的財政收支較為不平衡，民族地區(qū)的公共服務(wù)支出嚴重依賴于各種轉(zhuǎn)移支付項目。例如，以2011年貴州的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，一般公共服務(wù)與稅收收入的比重為110%、106%、138%。因此，公共財政能力建設(shè)將從這兩方面著力建設(shè)。其一，需要實現(xiàn)民族地區(qū)地方經(jīng)濟的持續(xù)健康增長，通過尋求地方經(jīng)濟新增長點，如發(fā)展新型工業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，加大招商引資和投融資平臺建設(shè)，以做大地方經(jīng)濟規(guī)模總量和優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，來縮小民族地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的距離。其二，需要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，改變單一的公共服務(wù)投入方式，改進目前中央對地方，特別是對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度，既可以在項目上和總量上對基本公共服務(wù)予以傾斜和照顧，也可以在橫向上予以對口支援關(guān)系上的轉(zhuǎn)移支付制度，還可以適當予以政策類的轉(zhuǎn)移支付優(yōu)惠，健全各項轉(zhuǎn)移支付補償機制，加強公共服務(wù)專項轉(zhuǎn)移支付，賦予民族自治地方適當權(quán)限的地方債務(wù)發(fā)行權(quán)。

公共資源配置能力建設(shè)。在此可借鑒地方政府大部制改革的思路，成立綜合性公共服務(wù)職能機構(gòu)，負責對民族地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化的長期規(guī)劃和綜合決策，賦予其相應(yīng)的財權(quán)與事權(quán)，確保其專業(yè)性和整合性決策運作的同時，也需要實現(xiàn)行政部門內(nèi)部的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的三者分立，以保障基本公共服務(wù)決策的有效落實和對社會公平的維護。目前，民族地區(qū)各級地方政府均以大力發(fā)展地方經(jīng)濟為要務(wù)，以GDP為重要衡量標準的狀況下，容易出現(xiàn)忽視社會發(fā)展和社會建設(shè)的工作，因而也就容易輕視基本公共服務(wù)項目的投入，將導致優(yōu)質(zhì)的公共資源難以進入基本公共服務(wù)領(lǐng)域。為增強公共資源配置能力建設(shè)，這不僅需要增加公共服務(wù)部門的話語權(quán)和決策權(quán)重，也需要平衡經(jīng)濟收益與社會收益的關(guān)系，凸顯公共資源使用上的社會效益考量。

公共危機管理能力建設(shè)。民族地區(qū)的自然地理環(huán)境相對較為封閉和惡劣，自然災(zāi)害較為嚴重，其中泥石流、干旱、凝凍、洪澇等自然災(zāi)害頻發(fā)，同時，民族利益的覺醒與民族問題的復雜，也會使得民族地區(qū)較易發(fā)生民族沖突和矛盾，因而加強公共危機管理能力建設(shè)就顯得極為緊迫。這不僅需要加強公共危機預警機制與能力建設(shè)，也需要增強政府公共危機中的信息交流、應(yīng)急處置、協(xié)調(diào)溝通、善后處理等機制與能力建設(shè)，需要加強民族地區(qū)政府向上級政府和社會各界尋求支持的能力，也需要增強辟謠和穩(wěn)定民心的能力，還需要加強迅速進行災(zāi)后重建與恢復生產(chǎn)、生活秩序的能力。

公共政策執(zhí)行能力建設(shè)。公共政策執(zhí)行能力建設(shè)，一方面需要靠執(zhí)行機制和程序來保證，以標準化的流程來減少行政推諉和明確行政職責；另一方面則需要以績效考核來提升公共服務(wù)部門的執(zhí)行效率。在實際運作中，政府公共服務(wù)部門極易陷入“缺位”、“越位”和“錯位”等情形，因而，公共政策執(zhí)行能力建設(shè)，不僅需要明晰政府各公共服務(wù)職能部門的權(quán)責關(guān)系，增強公共服務(wù)部門的辦事公正性與透明度，更需要加強政府工作人員的工作作風建設(shè)，以務(wù)實高效的工作作風和平易近人的工作態(tài)度來增進民眾對公共服務(wù)部門的信任與美譽度。

健全非均衡公共服務(wù)供給機制，強化針對性是突破

首先，從全國情況與民族地區(qū)情況的比較來看，西部民族地區(qū)公共服務(wù)均等化建設(shè)應(yīng)加大對公共服務(wù)均等化程度較低領(lǐng)域的建設(shè)。對此，有學者指出：“從全國來看，社會保障、環(huán)保生態(tài)、科學技術(shù)和公共安全四項公共服務(wù)均等化程度低，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、公用事業(yè)與公共設(shè)施、公共文化四項公共服務(wù)均等化程度較高。從民族地區(qū)來看，社會保障、公用事業(yè)與公共設(shè)施、環(huán)保生態(tài)、科學技術(shù)、公共安全五項公共服務(wù)均等化程度低，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、公共文化三項公共服務(wù)均等化程度較高。”⑦

其次，從西部民族地區(qū)民眾需求的角度，優(yōu)先考慮需求強烈的領(lǐng)域。例如，從實際數(shù)據(jù)來看，貴州民族地區(qū)應(yīng)將“基本社會保障”、“基礎(chǔ)教育”、“公共醫(yī)療衛(wèi)生”、“就業(yè)保障”、“反貧困”等需求最迫切的領(lǐng)域加大推進公共服務(wù)均等化的力度，而將“公共文化”、“公共交通”、“環(huán)境保護”、“公共安全”等不太迫切的領(lǐng)域暫時減緩進度。

最后，應(yīng)考慮公共服務(wù)受眾的自身屬性。西部民族地區(qū)的

強化干部績效考核體系，完善機制化是基礎(chǔ)

促使公共服務(wù)均等化建設(shè)獲得持久的發(fā)展動力，就需要建立起相應(yīng)的長效機制，而將基本公共服務(wù)考核指標納入干部績效考核指標體系則是一種可供選擇的途徑。在現(xiàn)有績效考核指標體系中，以發(fā)展地方經(jīng)濟的GDP政績觀占據(jù)主導地位，使得基本公共服務(wù)考核指標被置于可有可無的地位，使得“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則難以在績效考核中體現(xiàn)出來。只有以完善干部績效考核指標體系為依托，才能建立起科學發(fā)展觀指導下的科學、合理績效評估體系，這不僅需要將推進基本公共服務(wù)的指標權(quán)重置于干部績效管理和評估體系中來，也需要在干部績效考核指標體系中建立有關(guān)公共服務(wù)建設(shè)的協(xié)作與問責機制、激勵與約束機制、績效評估與反饋機制，特別是可以考慮增加公共服務(wù)滿意度評價機制，還需要建立以社會公平、以人為本、科學發(fā)展為主要特征的公共服務(wù)水平考核指標，樹立既注重量更注重質(zhì)的正確政績觀。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動均等化遞進是保障

我國長期存在的城鄉(xiāng)二元管理體制，是造成民族地區(qū)城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)供給不均衡的重要原因。在西部民族地區(qū)城鄉(xiāng)間發(fā)展非均衡日益拉大的情況下，如何逐步實現(xiàn)基本不同群體、階層、地域、職業(yè)的人群的基本公共服務(wù)需求是不一樣的，這樣就必須防止基本公共服務(wù)供給上的 “一刀切”模式，實現(xiàn)以需求為導向的非均衡供給機制建設(shè)。一方面，需要針對民族地區(qū)貧困面大、民眾生活水平低和民生問題迫切等現(xiàn)實性，公共服務(wù)供給領(lǐng)域的優(yōu)先性上，優(yōu)先考慮“生活困難幫扶服務(wù)”、“權(quán)益維護”、“職業(yè)技能培訓”、“就業(yè)信息咨詢”、“職業(yè)介紹”等公共服務(wù)的有效供給。

另一方面，需要照顧到不同群體、不同背景民眾的公共服務(wù)偏好。例如，從年齡段來看，青年人、中年人、老年人需要的公共服務(wù)各不相同。從婚姻狀況來看，已婚的更需求的是：生活困難幫扶服務(wù)、權(quán)益維護、生活環(huán)境美化；未婚的更多需求的是：生活困難幫扶服務(wù)、職業(yè)技能培訓、就業(yè)信息咨詢。從經(jīng)濟收入來看，低收入家庭、中低收入家庭的受訪者關(guān)心的是與生活困難、權(quán)益維護、職業(yè)技能培訓有關(guān)的公共服務(wù)，中高收入家庭的受訪者關(guān)注的是職業(yè)技能、就業(yè)有關(guān)的公共服務(wù)，而高收入家庭的受訪者關(guān)心的是生活環(huán)境美化、權(quán)益維護有關(guān)的公共服務(wù)。從地域差異來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村居住地的受訪者迫切需要的是與生活、就業(yè)有關(guān)的公共服務(wù)，縣城與市城區(qū)的受訪者迫切需要的是生活環(huán)境美化、生活困難幫扶有關(guān)的公共服務(wù)。公共服務(wù)均等化是一個十分棘手和亟待解決的問題。針對當前我國基本公共服務(wù)面臨著服務(wù)對象的“廣覆蓋”、服務(wù)體制的“一體化”和服務(wù)水準的“均等化”三大任務(wù)，對此，項繼權(quán)教授提出了“同步推進、分步實現(xiàn)”的基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略，⑧對有效推進民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化有較大的啟發(fā)意義。他認為，首先建立多層次、低水平、廣覆蓋的基本公共服務(wù)體制，實現(xiàn)人人享有的目標，然后消除城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體制的二元化格局，構(gòu)建起城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)體制，最后消除人們在基本公共服務(wù)資源占有、服務(wù)設(shè)施和條件、服務(wù)能力、服務(wù)水平上的差距，以實現(xiàn)人人平等享有基本公共服務(wù)的目標。因而，考慮到民族地區(qū)的基本公共消費水平和服務(wù)差距，采取漸進戰(zhàn)略以同步推進與分步實現(xiàn)為策略就顯得十分切實可行。為推進民族地區(qū)公共服務(wù)均等化任務(wù)，就必須以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為思路，首先實現(xiàn)基本公共服務(wù)的普及化和廣覆蓋；其次逐步消弭城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)鴻溝，實現(xiàn)城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)的制度對接，并逐步實現(xiàn)“一體化”；最后在服務(wù)標準和服務(wù)水平上實現(xiàn)人人享有、惠及全民的基本公共服務(wù)均等化。

（作者為貴州民族大學管理學院副教授；本文系國家社科基金2012年度青年項目“西部多民族地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部治理研究”和2013年度青年項目“西部民族地區(qū)貧困縣政府公共服務(wù)能力研究”的階段性成果，項目編號分別為：12CZZ057，13CZZ026）

【注釋】

①［印］阿瑪?shù)賮啞ど骸兑宰杂煽创l(fā)展》，任賾，于真譯，北京：中國人民大學出版社，2002年，第24頁。

②丁輝俠：“地方政府提供公共服務(wù)的能力與動力分析”，《河南社會科學》，2012年第9期，第30～32頁。

③丁煌：“政府的職責：‘服務(wù)’而‘非掌舵’”，《中國人民大學學報》，2004年第6期，第151～152頁。

④劉寅斌：“我國31個省級地方政府公共服務(wù)能力的比較研究”，《統(tǒng)計與決策》，2010年第20期，第88～91頁。

⑤方茜：“民族地區(qū)公共服務(wù)能力的比較研究”，《生態(tài)經(jīng)濟》，2010年第5期，第179～182頁。

⑥張正巖：“試論縣級政府公共服務(wù)能力及其評價”，《浙江萬里學院學報》，2011年第4期，第11～14頁，第28頁。

⑦張序，方茜：“民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化分析”，《經(jīng)濟體制改革》，2009年第4期，第138～141頁。

⑧項繼權(quán)：“我國基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略選擇”，《社會主義研究》，2009年第1期，第55～60頁。

責編/韓露（實習）

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