推進法治評估體系建設 促進中原經濟區健康發展

郭國堅

推進法治評估體系建設 促進中原經濟區健康發展

郭國堅

法治指標經歷了從理論研究到應用研究的轉變，在評價和引介域內外法治指標實踐的基礎上，文章提出從法治環境運作的基本原理出發，充分認識和把握法治環境子系統之間的有機關聯，并以此為基礎構建指標體系，即主觀（觀念）指標、法治載體指標、法治運作指標三個層面的指標建構模式。

刑事錯案 法治指數 治理 評估 中原經濟區

2012年，國務院批準了《中原經濟區發展規劃（2012～2020）》，規劃對河南省整體經濟和社會發展作出了部署，其賦予中原經濟區全國“三化”協調發展示范區的定位。在經濟發展地背景下，中原經濟區必然面臨轉型的過程。面對經濟結構的調整，社會結構也將出現一定比例的變化和失衡，由此將形成社會沖突與社會矛盾，解決問題的突破口在于發揮法律的社會整合功能，變革和完善現有法律調控機制，進而形成良好的法治環境。區域法治環境的治理和優化不僅需要打破現有行政區劃的局限，為區域協調發展提供良好的法治保障，更需要把握區域內各主體間法治環境的狀況，有針對性地改良和優化。目前，學者對區域法治發展的宏觀研究較多，而對新形勢下區域經濟發展中的法治環境的定量研究仍然薄弱。因此，建立一個動態、多元、多層面的評價體系，其價值顯得尤為重要。

國內外法治狀況評估指標的演變

域外法治評估指標。20世紀60年代，美國學者雷蒙德·鮑爾率先提出“社會指標”一詞，提出以社會指標來觀測社會發展的方法。社會指標作為“具有普遍社會意義的社會狀況的指數”是“在那些通常不易于定量觀測或不屬于經濟學家專業范圍的領域內，為我們提供有關社會狀況的信息”。①

有關法治指標的雛形可見之于德國學者馬克斯·韋伯的研究，韋伯十分關注社會的秩序問題，秩序是由統治集團的組織和合法性所保證。歷史上存在不同統治類型，這些統治類型被它們各自內在的和外在的力量所改變。在理想類型方法的影響下，學者就社會法治形態進行了全面的研究，昂格爾將法律的類型概括為習慣法、官僚型的法以及法律秩序。②習慣法、官僚法和法治秩序是歷史上存在的三種法的樣態，而每種法的形態之間，都有不同的要素構成，現代社會的法治形態可以從實體內容、機構、方法與職業四個層面來概括。諾內特、塞爾茲尼克將不同形態下的法律分為壓制型法、管理型法與回應型法。三種類型的法律形態由不同的指標來組成，這些指標包括：法律的目的、合法性、規則、推理、自由裁量權、強制、道德、政治、對服從的期望、參與。③盡管任何復雜的法律秩序永遠不會構成一種絕對一貫的體系，而表現出某種混合的特征，但是它的基本狀態可能依然比其他法律秩序更接近一種類型的法。④此外，富勒在二戰后反思法治失敗的教訓之余，提出了法治正當性的依據在于法制的內在道德。富勒提出了法制內在道德的八項指標：法律應該具有一般性、公布和公開、不溯及既往、明晰、沒有自相矛盾、不能規定不可能之事、法律的連續性、官方行動與公布的規則之間的一致性。⑤

現代社會法治的研究成果為法治指標的具體構成提供了借鑒。但是法治不僅僅是一個邏輯概念，也是一個歷史概念，在西方文明下產生的法治指標能否適用不同文化背景的國度，這一問題值得深思。就法治而言，是否存在一個統一的普適性的標準，現有發生的有關法治的探討并未給出令人滿意的答案。盡管如此，我們仍然看到國際社會在推動法治共識中所做出的努力。《新德里宣言》將法治原則歸納為以下幾個層面的內容：立法機關的職能是創造和維持個人尊嚴得到維護的各種條件，并使“人權宣言”中的原則得到實施；法治原則不僅要規范行政權力的濫用，也需要有一個有效的政府來維護法律程序，但賦予行政機關委任立法權要有限度，它不能取消基本人權；要求有正當的刑事程序，充分保障被告辯護權，受公開審判權，取消不人道和過度處罰；司法獨立和律師自由。

在全球化的背景下，面對以世界貿易組織貿易體制和通訊網絡為客觀基礎的世界法治秩序構想也促進了法治規范和標準的統一化。世界銀行的“善治”指標體系以及“世界正義工程”（the World Justice Project），都是在這一背景下促進法治在世界各國的施行。從域外法治指標體系的形成來看，指標的設定大多以西方社會對法治理解為基礎，其中也夾雜著特定的目的。如世界銀行的善治指標體系是用以考察第三世界國家的治理環境，并將其作為發放貸款的依據。因此，借鑒域外法治指標體系，需要考察中國的基本國情和中國法治形成的特殊背景。

域內法治指標評估體系。近年來，以法治指標體系來衡量和評價地方法治的運行狀況成為國內學界和實務界熱衷的課題。地方政府在現有的法治框架內，就地方施行法治的狀況進行了有益的探索，其中包括余杭、上海、北京、成都、香港。

余杭149模式：2005年，浙江余杭區率先提出了法治余杭、建設法治城區的整體目標。2006 年初，該區明確了“法治余杭”建設的要求，建立了從黨委、政府、司法、權利保障、市場有序、監督、民主政治、全民素質、社會和諧等層面的評價指標。

上海城市法治化建設指標：上海市法治指標分別為立法指標、司法指標、執法指標、普法指標、法律監督指標、公共安全指標、社會參與指標、法律資源指標、法律服務指標、基礎指標以及其他指標。其中基礎指標是用來測量社會發展的基本水平以及群眾合法權利的保障狀況。其他指標包括信訪各類維權組織，消協、業委會等中執政黨成員所占比率，市民對法治建設的滿意率。⑥

成都法治城市評估指標：2009年，成都市金牛區開展了法治城市的評估指標建設，其指標目錄包括：加強基層民主政治建設，推動黨委依法執政能力；依法行政，建設法治政府；司法體制改革，實現司法正義；依法治理，維護社會和諧穩定；規范經濟法治秩序；拓展法律服務，提高服務水平；深化法制宣傳教育，提升全民法治意識和法律素養；健全法治監督體系，提高監督效能。⑦

北京市評估指標：北京市法治建設狀況綜合評價指標體系包括工作職能指標、社會狀態指標和發展潛力指標等3個一級指標，每項指標再細分具體二級和三級指標，“工作職能指標”用以掌握法治建設現狀和相關問題；“社會狀態指標”用于考察與法治建設相關的社會反映狀態；“發展潛力指標”用于對依法治市未來發展存在的潛力和空間做出考察、分析和預測。⑧

香港的法治指標評價體系：香港的法治指標評價體系的建構分為建立依法行使權力的政府，不許有任意權力；保證法律面前人人平等；公正地施行法律；保障程序公義以及司法公義人人可及。⑨

法治指標體系的比較和分析?？v觀國內外的法治指標體系的建構過程，將法治理論轉化為具體的評價指標，建構者并不能完全排除主觀的因素。這種主觀上對法治認識的不同導致指標的具體內容差異，即便是在國內各省、市的指標設定上，也呈現出不同的評價模式。這其中包括，上海城市法治化建設指標及評估中提出的“主觀指標+客觀指標+工作指標”的模式；南京市提出的“職能與狀態的混合模式”；北京市提出的“工作職能+社會狀態+發展潛力模式”；浙江省提出的法治余杭的149指標模式。

盡管在指標的設定上存在差異，但是國內評價指標模式大多涉及公權力部門的職能及其運作指標。產生這種差異和共性的原因是多方面的：國內指標體系的研究從推動主體上多為政府部門，因此，從公權力視角對法治的實施狀況進行績效評估，就成為其題中應有之義；另外，我們也看到法治作為一種治理方式，有其邏輯的一面，也有其歷史的因素。法治指標的設定與法治的確切內涵一樣是一個爭論不休，難以達成完全共識的問題。學界也不乏對現有法治指標評價模式的建構的批評，認為不同省、市法治指標并不統一，指標的考核權重也不一致，由此造成各地區間的法治指數無法進行橫向比較，影響法治指數評價的實際效果。

值得關注的是我們在設定法治指標體系時，是否充分理解了法治的理念，并將其融入到指標的建構之中。就法治而言，已有基本的共識，踐行這些普適性標準，并且保持開放的態度，允許地方在共性標準的基礎上，探索地方法治發展的特點和模式，才是建構法治指標評價體系應該遵循的基本思路。

中原經濟區法治環境指標體系的建構

中原經濟區法治環境指標體系的建構，需要把握一條主線，即從法治環境運作的基本原理出發，充分認識和把握法治環境子系統之間的有機關聯，以此為基礎來構建科學的指標體系框架?，F代法治環境運作的基本原理可以概括為“限制公權、保護私權”，從國家制度的建立到法治的施行，從權利的確認到權利的救濟，無不貫徹著這一原理。探討法治指標的有機構成，首先需從這一基本原理出發，研究法治環境的觀念、載體、運作三個層面的基本架構。法治環境是一個有機組成的系統，在系統內部，法治環境的各個組成部分、構架的運作相互聯系，形成了有機運作的內部環境。另一方面，法治環境并非封閉的系統，而是通過保持體系上的開放和法治的外部環境，諸如政治、經濟、文化等環境之間互相交換資源，更新法治環境的觀念、載體、運作、效果等子系統，從而保持了法治環境的不斷生長和活力。

第一，在法治環境的內部系統中，一個成熟的法治環境的產生，首先以法律規范的產生為邏輯起點，其中最重要的就是憲法性規范。在憲法文本中，規定了國體、政體、經濟制度、以及公民的基本權利等內容。現代法治國家在此基礎上，確立了國家機構必須在法律規定的限度內從事活動，這使得國家權力的運作獲得了合法性，也充分保障了公民在法治的框架下自由地行使法律賦予的權利。為了進一步制約公權力，在憲法的制定過程中，大多數國家確立了權力的分立和制約機制。通過權力制約制度，防止某一機構權力過大，從而侵蝕個人權利。在現代權力制約機制中，產生出司法的違憲審查制度，用以制約立法機構，通過行政訴訟防止行政機關違法施行行政行為。通過立法的限制，來保證審判的準據和行政行為的合法性，這些制度現已成為現代法治國家的基本原則。

第二，在法治環境的內部系統中，私權的保護主要通過以下途徑實現：一方面，私權利通過參與國家權力機構的運作，來實現制約公權力的目的。在實踐中，我們發現，越來越多的法治國家，廣泛采用立法聽證、行政聽證、人民陪審員、陪審團制度等來實現公權力和私權利之間的互動。另一方面，在平等、自由、公正、安全秩序等價值訴求的指引下，國家建立了一系列保護私權利的制度。在平等方面，不僅要求在形式上的平等，還要求權利的實質性平等，尤其是通過社會福利制度的施行，保證弱勢群體的利益，使國家發展的成果能夠惠及最廣大的民眾；在自由方面，保證民眾的表達自由、言論自由；在公正方面，實現權利的有效救濟，大力發展法律服務業、保證司法救濟、行政救濟、國家賠償制度的科學、有效運行，實現分配正義和校正正義的雙重目的；在安全、秩序上，通過法治保證市場的健康有序發展，通過刑罰的施行實現社會的安定。

第三，法治環境系統并非孤立、封閉的系統，而是通過體系的開放，與外界環境之間互相交換著資源和信息。法律規范的產生離不開其深刻的政治、文化、經濟因素的影響。權力機構的運行體現著政治因素、文化、經濟背景。同樣安定、和諧的秩序脫離不了市場經濟的運行和其背后的文化、社會根源。

以法治運作規律和原理為藍本，課題組試圖以主觀指標、法治載體、法治運作三個層面來建構指標體系。第一，主觀指標包括三個方面的內容：認知性指標、評價性指標、參與性指標。主觀指標的目標是形成公民服從法律、維護法律、信仰法律、運用法律，黨委、政府等公權力部門切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究的法治型社會。

第二，法治載體指標主要是評價和考量各公權力組織、法律服務業在踐行法治的過程中，是否建立、健全各項人員、經費、工作管理制度。內容包括：完備立法指標，要求立法規劃、預測、修改程序設置合理、立法聽證制度、公布制度健全；公正司法指標，要求司法人員充實，身份、職位保障制度合理、司法人員培訓制度健全、內部懲戒制度完善、審委會運作民主、科學、建立案件分流制度、執行機制、體系完備、司法援助、司法信訪機制健全；法治政府指標，要求政府工作人員內部培訓機制健全，公眾參與政府立法的機制完備，社會矛盾糾紛調解機制、預警和應急機制健全，建立、健全政府信息公開、政務公開制度；精細法律服務指標，要求律師培訓、交流、懲戒機制健全、律師協會自我管理制度設置合理、法律援助中心普遍建立、工作機制健全。公證、人民調解制度完備，基層法律服務健全、經費保障制度、人員培訓機制全面發展。

第三，法治運作指標主要考量法治系統內部的運作情況，實施效果以及法治系統與外部系統之間的交互關系。內容包括：一方面法治系統內部立法運作指標，目標是形成體系合理、結構完備、民主、科學的立法；司法運作指標，目標是形成公正、高效、權威的司法體制；法治政府運作指標，目標是形成高效、民主、服務型的法治政府；法律服務運作指標，目標是形成總量擴張、結構優化、領域拓展、水平提升、高度職業化、多層次發展的法律服務業。另一方面，法治系統外部市場運行秩序良好，社會和諧安全，政治治理清明，文化建設成果卓著等。

當然，指標建構是一個不斷試錯和完善的過程，世界正義工程報告的指標體系也是在不斷地修改過程中，我們不能畢其功于一役，而是要保持一種未完成形態的心態，推動法治指標體系的修改完善。正如馬克斯·韋伯指出的，社會現象不可能涉及所研究的具體個體的全部整體，對于現象的把握必然進行相應地選擇，但是經由選擇和建構的歷史個體滿足了論證的邏輯圖式，就可以抵消這種相對性，成為可驗證和客觀的。法治指標體系的研究是一個漸進的過程，是一個無限地接近客觀實在的過程。

（作者單位：河南科技大學法學院；本文系河南省政府決策研究課題“河南省區域創新發展的體制機制研究”階段性成果，項目編號：2014252）

【注釋】

①轉引自朱慶芳，吳寒光：《社會指標體系》，北京：中國社會科學出版社，2001年，第3頁。

②［美］昂格爾：《現代社會中的法律》，吳玉章譯，北京：譯林出版社，2003年，第40頁。

③［美］P·諾內特，P·塞爾茲尼克：《轉變中的法律與社會：邁向回應型法》，張志銘譯，北京：中國政法大學出版社，2004年，第18～19頁。

④［美］富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，北京：商務印書館，2005年，第55～97頁。

⑥仇立平：“上海法治建設指標體系的理論和構想”，《社會》，2003年第3期。

⑦參見《成都市金牛區創建全國法治城市考核評估指標與測評操作體系（試行）》。

⑧王稱心，蔣立山：《現代化法治城市評價—北京市法治建設狀況綜合評價指標體系研究》，北京：知識產權出版社，2008年，第116～118頁。

⑨戴耀廷：“香港的法治指數”，《環球法律評論》，2007年第6期。

責編 / 張曉

D927

A