增強法律監管力度 保障社會食品安全

陳昆峰

增強法律監管力度 保障社會食品安全

陳昆峰

食品安全問題關系到廣大民眾身體健康，影響我國農業以及食品加工產業在國際市場中的競爭力，研究食品安全問題有著較為長遠的意義。從法律視角來看，社會食品安全問題頻發，主要還是與目前食品安全監管不力有關，建議對目前我國社會食品安全管理過程中的各個環節增強監管力度，在法律上給予食品安全以真正保障。

食品安全 法律 解決 對策

目前全球食品安全問題頻發，食品安全形勢不容樂觀，主要表現為：食源性疾病不斷產生，惡性食品污染事件頻發，并且食品生產中的危害不斷被報道，一些新加工手段和工藝都加劇了食品安全的發生①。有鑒于此，世界衛生組織和聯合國糧食和農業組織都對食品安全工作加強了管理和監督，從政策法規、監督管理和科技投入三個方面入手②。近年來，隨著這個問題的日益嚴峻，西方很多國家都開始將食品安全的目光放得更加長遠，比如美國等國家不僅僅對食品生產環節予以了重視，而且還對食品原料、加工、運輸等各個環節進行了法律法規的確定，并且食物生產對環境影響方面的標準也在不斷出臺，檢測體系也在日益完善。基于此，本研究從法學視角出發，建議對目前我國社會食品安全管理過程中的各個環節增強監管力度，在法律上給食品安全以真正保障。

食品安全管理過程與現狀分析

食品安全管理過程。食品安全管理過程所需要的食品物流相關信息的主要獲取途徑是食品信息跟蹤收集平臺，并對所收集到的食品相關信息進行整理和分析，實施跟蹤包括食品生產、加工、運輸、倉儲以及銷售等環節在內的食品冷鏈全過程，并對其中各個環節的相關信息進行記錄，進而實現自食品加工基地開始，途徑食品加工企業、食品冷鏈物流配送，直到食品的最終消費環節的實施跟蹤及有效監控，這樣就為食品的可追溯以及相關信息透明化的實現提供有利條件，為食品安全條件的實現奠定堅實的基礎。

食品安全管理現狀分析。自20世紀90年代以來，全球食品質量的安全問題正在不斷地經受嚴峻考驗，主要表現為：食源性疾病不斷產生，惡性食品污染事件頻發，并且食品生產中的危害不斷被報道，一些新加工手段和工藝都加劇了食品安全的發生。這些狀況已經說明，食品質量安全問題不僅僅關乎每個人的健康與生命，更關系到社會經濟穩定與國家安全。如何采取有效的措施，及時發現隱患，防止大規模的食源性疾病暴發，是擺在世界各國面前的急迫任務。現代食品產業的發展導致食品供需關系發生變化，食品生產、儲藏、運輸和消費發生巨大變革，對食品安全控制也提出更高要求③。

我國目前在原有體制下形成的食品安全危機不少，原因主要在于法律框架脆弱，綜合協調機構缺乏，危機應對網絡松散和社會應對能力薄弱，社會預警體系不完善和專家咨詢隊伍薄弱等④。我國食品產業向來組織化、標準化方面都做得不太好，而且對產業進行規范的法律出現得較晚，食品生產中存在的一些問題，例如工藝水平較差、食品產業技術一般、工藝水平較為落后等一直沒有得到改善。美國養豬戶數目前有7萬左右，僅僅以生豬養殖為例，我國的生豬養殖規模并不比美國弱，但是美國養殖規模集中，大部分是大型養殖工廠在進行養殖，而在我國，養殖規模都集中在小養殖戶上，生豬的質量就難以控制，一旦出現疫情，則損失比較大，而且也無法進行合理的管控。生產經營者規模偏小、數量龐大、高度分散，給食品生產質量安全管理和食品安全監管帶來了很大困難。

以法律手段解決社會食品安全的必然性

美國學者J. Kvenberg等在“美國Hazard Analysis Critical Control Point(HACCP)的發展與法規評估”中寫到，HACCP是國際公認的控制食品危害最好的方法，在美國，食品藥品監督管理局已下令應用于漁業產品，美國農業部也已下令用于肉類和禽類產品的生產加工。20世紀90年代以來，部分國家提出了加強食品安全信息傳遞、控制食源性疾病危害和保障消費者利益的信息記錄體系—食品可追溯體系⑤。歐盟委員會在EC178/2002條例中將食品可追溯性解釋為在生產、加工及銷售的各個環節中，對食品、飼料、食用性動物及有可能成為食品或飼料組成成分的所有物質的追溯或追蹤能力。食品可追溯系統最初是在幾個世紀之前，出于對家畜不同的管理目的開始的。但由于局限于各地區對追溯方式要求的不同，限制了可追溯系統的進一步發展。90年代以來，在以瘋牛病為代表的食物源惡性傳染病事件的背景下，美國、歐盟等通過立法要求食品生產企業建立食品可追溯體系。食品工業正在不斷發展，人們對于食品的安全要求也正在不斷提高，對于食品的每一個生產鏈來說，都有了比較合理的關注，從原先只關注食品生產到現在對整個供應鏈的關注，可以說，食品安全問題得到了比較多的重視。在歐盟成員國和美國等國家，從20世紀70年代開始，就對食品可追溯體系進行了關注，而且形成了一種全民趨勢，也就是從政府機構到消費者群體，都在致力于在食品生產和食品供應鏈中應用可追溯測量方式，并已進行了廣泛深入的研究和應用。許多國家均建立了產品追溯系統，加拿大、美國和日本也引入了全程標識追溯系統。從1995年的《食品衛生法》到2009年2月28日的《中華人民共和國食品安全法》，是我國現階段最全面的地對食品衛生、安全作出規定的法律⑥。《中華人民共和國食品安全法》修改了原《食品衛生法》存在很多的問題。如《食品衛生法》中的農藥允許殘留量的291個指標，國際食品法典中對農藥殘留標準進行了規定，其中對375種食品中的農藥標準進行了精細的標準核定。社會在日新月異地發生變化，所以根據問題對新情況進行完善和強化，對于食品安全行為的制止和打擊都會起到比較好的作用，能夠保障人民生命和健康。有關食品生產和流通的安全質量標準、安全質量檢測標準及相關法律、法規、規范性文件構成的有機體系，稱為食品安全法律體系，標志著我國農產品質量安全管理進入了法制化管理的新階段⑦。《中華人民共和國農產品質量安全法》、《消費者權益保護法》、《傳染病防治法》、《中華人民共和國刑法》等法律中有關食品安全的相關規定構成的集合法群形態，是我國食品安全法律體系框架的現實⑧。

經濟社會以及科學技術發展迅速，在目前，食品安全所引起的社會問題和思考更加深刻，人們對于安全管控問題的思考也越發深刻，我國目前食品安全的法律體系建設雖然也在日臻完善，但是因為食品安全近年來引發的社會問題頻發，所以一系列法律也顯示出其不能很好地起到指導作用、示范作用等，主要問題和原因闡述如下：

第一，以《食品衛生法》等法律所構成的食品安全管理法律體系已經太為狹窄，不適用于目前的食品生產、流通過程中發生的安全問題。例如在食品衛生法中，第四條明確規定，“凡在中華人民共和國領域內從事食品生產經營的，都必須遵守本法”。這就可以看出，食品生產經營主體的界定并不能從廣義上囊括我國的食品企業，這里的食品企業僅僅是指生產經營食品的，但是上文中已經對食品安全問題可能產生的環節進行了分析，可知食品安全問題產生并非只是由生產經營食品的企業所造成的，還有一系列的環節中也可能帶來食品安全問題，比如食品物流企業、食品存儲企業，可以說與食品生產有關的任何生產鏈上的企業都可能引起食品安全問題，那么《食品衛生法》中的對于食品安全的產生主體之間的定義就缺乏一定的科學性，所以該法律也就存在著較大的法律盲區，從而造成了政府部門的監管不力，從法律的根源上來說，已經產生了很大的問題⑨。

第二，《食品衛生法》是造成執法主體職責和現實情況之間脫節問題的主要根源。在食品安全法律法規中，都認為國務院衛生行政部門主管全國食品衛生監督管理工作，這條法律法規沒有能夠很好地詳細地對監督部門進行規定⑩，而國務院衛生行政部門是一個非常大的范圍，對全國范圍內的食品工作進行監管，未免顯得有點脫節，其具體的職能部門沒有作出規定，導致政府目前對食品安全監管不力。

第三，食品安全法律中對責任的規定并不是非常嚴格，目前在食品安全法中這樣規定，食品生產經營過程不符合衛生要求的，責令改正，給予警告，可以處以5000元以下的罰款；拒不改正或者有其他嚴重情節的，吊銷衛生許可證。正是這么輕的懲罰條例讓很多的違法廠商毫無顧忌，因為食品安全被檢查出來的概率并不大，造成食品安全問題發生以后，又只需要接受那么輕的懲罰，對于食品生產、物流等企業來說，5000元以下的罰款實在是太低了。

第四，目前食品安全法律體系中對于食品安全管理標準的把握沒有統一的標準。其中食品衛生法中，有一條規定就是當生產經營不符合衛生標準的食品造成了很惡劣的后果的時候，要追究刑事責任，但是對于何種惡劣后果，惡劣后果的具體標準是什么，沒有進行嚴格的規范和確定，而在中華人民共和國刑法中，對于食品安全的界定認為，違法行為具有對人身健康的危險性的時候就構成犯罪，也就是當食品安全生產中產生了足以造成食物中毒等危害的時候，就應該做出刑事責任的認定，這樣兩者之間就形成了矛盾，前者認為當食物中毒這種結果實際發生的時候，才用刑事責任來替代行政處罰，而刑法認為，只要這個結果有可能發生，就應該追究當事人的刑事責任，這種法律上的矛盾，對于司法機關對當事人刑事責任的判定形成了困難。

解決食品安全問題的法律對策探討

從目前來看，中國關于食品安全的立法日趨完善，中國關于食品安全的立法主要有：《公眾衛生及市政條例》、《公眾衛生（動物及禽鳥）條例》、《食物內染色料規例》、《奶粉規例》、《食物內甜味劑規例》、《食物攙雜（金屬雜質含量）規例》、《食物業規例》、《食物內防腐劑規例》、《屠房規例》等，并且《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》已于2013年4月28日由最高人民法院審判委員會第1576次會議、2013年4月28日由最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第5次會議通過，自2013年5月4日起施行。這個法律體系看似完善，卻缺乏一個統一的實施主體，并且形成了目前食品安全監管不力的局面。目前我國對食品安全進行監管的部門主要有衛生化驗和管制中心。食品安全各項法規中卻沒有明確地對兩個安全監管部門進行工作職責的規范，導致現在存在的問題。目前從法律視角來說，對我國社會食品安全問題進行管控的方案可如下所述：最為重要的是解決食品監管職責過于不明確的現狀，對食品安全監管的職能部門進行具體界定，并將其權責進行集中，例如國務院下屬的衛生部門有很多，衛生部和食品部以及農業部都有對食品安全進行監督的職責，所以在立法時應該明確上述三者的具體職權，比如衛生部主要進行公共衛生的化驗審查工作，而食品部主要是對食品安全進行管制，農業部主要對農產品原材料的安全進行管控，這樣就能夠建立起一種有效的協調機制，這樣對于食品安全監管來說，有著提高監管效率，降低行政成本的效果。在上述三者分工合作的基礎上，可以設立食品安全委員會，作為專職機構，在國務院同一協調管理下對各個部門的工作進行監督。

用法律保障的途徑來建立社會監督機制。立法確保對舉報者重獎，并嚴格保密。重獎，可以拿出不法企業非法所得的20%～30%進行獎勵，這樣可以大大提高有毒食品的曝光率，同時，網絡、電視、報紙、雜志、廣播等工具，應定期組織健康飲食宣傳活動，有計劃地報道食品安全知識，并且要及時曝光生產、銷售假冒偽劣食品的一些不法廠商及其商品，披露最近發生的食品安全事件，曝光時禁止使用某企業、某廠家的模糊處理，以保障消費者的消費知情權。

建立食品安全事故的賠償機制。我國民事賠償采取“填平原則”，即損害了多少賠償多少，當然任何單個消費者的損害對于商家的獲利而言都是微不足道的，商家完全可以很“大方”地支付賠償，然后繼續制造不安全食品。我國的民事賠償制度沒有與時俱進，那么我們只需要對我國現有的民事賠償制度做一個微小的調整—增加懲罰性賠償，按照我國的行事方式，這其實非常容易，只要最高法院出個司法解釋，允許消費者要求高額的懲罰性賠償就輕松解決。

對食品從原材料到生產到流通的各個環節都要有非常明確的法律規范。比如對于農產品安全的立法，要清楚地對何為違法行為進行界定，比如“加強對種植養殖業產品農藥殘留和‘瘦肉精’、‘孔雀石綠’、‘硝基呋喃’、‘氯霉素’等禁用、限用藥物殘留監測；查處生產、銷售、使用國家明令禁止的農藥獸藥、飼料添加劑等違法行為”條例的確立。而在流通中，可以樹立“嚴厲查處食品批發市場、小食雜店無照經營、超范圍經營以及經銷過期變質、有毒有害、假冒偽劣食品等違法行為，嚴厲查處水產品經營中使用違禁藥物或化學物質等違法違規行為”條例的確立。

結語

食品安全問題是關系到廣大民眾身體健康的重大問題，同時還對我國農業以及食品加工產業在國際市場中的競爭力具有十分深遠的影響，對此，食品安全問題研究是有著較為長遠的意義的。建議對目前我國社會食品安全管理過程中的各個環節增強監管力度，并在法律上給予食品安全以真正保障。

（作者為河南警察學院刑事科學技術系副教授）

【注釋】

①Andrew Starbird:Supply Chain Contracts and Food Safety, CHOISES, 2010(2), pp. 123-128.

②WHO/FAO:Guidelines for Consumer Organizations to Promote National Food Safety Systems,Safe Food International, 2009(9), pp. 1-18.

③Adrie.J. M. Beulens,Douwe-Frits Broens, Peter Folstar, Gert Jan Hofstede:Food safety and transparency in food chains and networks,Food Control, 2011(6), pp.481-486.

④許牡丹，毛跟年：《食品安全性與分析檢測》，北京：化學工業出版社，2008年，第312～314頁。

⑤Matthew G:Overcoming supply chain failure in the agri-food sector:A case study from Moldova,Food Policy, 2012(31), pp.90-103.

⑥《中華人民共和國食品安全法實施條例釋義及熱點案例分析》，北京：中國商業出版社。

⑦《中華人民共和國食品安全法實施條例》（單行本），北京：中國計量出版社。

⑧《中華人民共和國食品安全法》（單行本），北京：中國計量出版社。

⑨全國人大常委會法制工作委員會行政法室編寫：《中華人民共和國食品安全法釋解與應用》，北京：人民出版社，2014年，第35～36頁。

⑩《中華人民共和國食品安全法釋義及適用指南》，北京：中國市場出版社，2012年，第34～35頁。

責編 / 許國榮（實習）

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