城鄉統籌背景下的新型城鎮化建設及其法治保障

樊德玲

城鄉統籌背景下的新型城鎮化建設及其法治保障

樊德玲

當前，我國新型城鎮化建設中存在城鄉規劃法缺失、農民土地物權形同虛設、戶籍制度阻礙農民實現平等權利等問題。要想實現城鎮化這一歷史性的偉大工程，關鍵在于法制改革。新型城鎮化是一項復雜的系統工程，要有配套的法律法規來保駕護航，只有確保法律法規的有效落實，才能為實施統籌城鄉發展總體戰略創設良好法治環境。

城鄉統籌 新型城鎮化 法律困境 法治保障

城鄉統籌下新型城鎮化及其戰略意義

城鄉統籌下的新型城鎮化。城鄉統籌，就是把城市與農村、農業與工業、農民與市民作為一個整體，全局規劃、統一考慮，把城鄉發展的問題進行綜合研究、統籌解決，建立城鄉共同發展的市場經濟體制，實現以城帶鄉、以工促農、城鄉一體的協調發展格局。城鄉統籌主要包括經濟社會一體化、基本公共服務均等化和平等權利基礎上體制一體化等內容。重在彌補我國城鄉二元分治對農村發展留下的欠缺，保持城鄉資源配置的基本均衡，從而實現城鄉一體化發展。在城鄉統籌理論的引導下和城鄉統籌的現實背景下，新型城鎮化已經成為題中之義。城鎮化是一個農村人口不斷向城鎮轉移，城鎮數量增加，規模不斷擴大的一個歷史過程，包括人口職業、產業結構和土地等要素的變化。新型城鎮化的核心首先是要著眼農民、涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化、公共服務均等化，促進城鄉經濟社會共同發展，實現共同富裕。

從十八大的內容精神看，新型城鎮化道路的特征大致可以概括為：協調“四化”；發展方式以集約、智能、綠色、低碳的為主，協調人口、經濟、資源和環境要素，建設生態文明的美麗中國；構建統一協調發展的城鎮化；實現人的全面和諧發展，建設包容性、和諧式的新型城鎮。①根據國家行政學院經濟學部主任張占斌的觀點，相對于傳統的城鎮化，新型城鎮化的“新型”體現在以下六個方面：新核心—以人為本，新重點—釋放改革的紅利，新理念—包容性發展，新方式—生態文明和城鎮化共同建設，新路徑—協調推進“四化”，新統一—要和我國的政策統一。

新型城鎮化提出的背景、必要性及其戰略意義。一是城鎮化道路的反思與破題。我國的城鎮人口自1978年以來，從1.72億人激增到7.3億人，從表面上看，城鎮化建設已達到世界平均水平，但由此而引發的很多問題讓我們不得不高度關注。新型城鎮化是對中國以往城鎮化道路實踐過程中出現的各類問題的一種反思與破題。1978年以來，我國城鎮化快速發展，然而人口與資源、環境的矛盾加劇，城鄉差距擴大，需要及時調整和優化我國城鎮化發展的戰略，走新型城鎮化道路。反觀傳統城鎮化發展道路上出現的種種弊端，使得我們不得不在此實踐的基礎上，不斷總結經驗，提出新型城鎮化發展道路模式。在這樣的背景下，中國共產黨十八大提出了“新型城鎮化”的建設目標。從中央經濟工作會議，到中央農村工作會議，黨中央多次強調“新型城鎮化”，重點部署“新型城鎮化”，“新型城鎮化”將成為撬動中國未來發展的一個戰略支點。

二是新型城鎮化發展道路模式是中國經濟社會發展的必然選擇。城鄉二元結構的格局導致我國貧富差距進一步拉大，各種矛盾更加尖銳，改革的成果難以全民共享。在此基礎上，新型城鎮化道路發展模式將直擊城鄉二元結構的各類問題，以實現城鄉一體化，緩解城鄉二元結構帶來的壓力。因此我國的城鎮化道路應該遵循先立法、后規劃、再進行資源合理分配的有序發展，建設新型城鎮化的意義重在保護農民參與現代化農業、現代化工業、新型城鎮化建設的積極性，享有正常的市民待遇，真正具有主人翁意識，而不是進行一場到處“造城”、不顧環境資源被污染破壞的激進運動。②

三是城鄉統籌背景下新型城鎮化的戰略意義。和世界上其他發達國家一樣，新型城鎮化是引導農民走向富裕生活和幸福人生的戰略舉措，是中國實現跨越式發展，邁向科學化和規模化集約經營的必由之路。加快推進以人為核心的新型城鎮化進程，既是讓農民實現鄉村都市化生活水平的需要，也是實現小康社會和中國夢的需要。

首先，新型城鎮化符合世界普遍規律。世界發達國家的發展歷史告訴我們，要想實現現代化，推動工業化，必須同時推進城鎮化，走強國之路必須走城鎮化道路。所以，我國推進新型城鎮化是符合各國實現現代化的普遍規律的。發達國家中像德國和日本就是抓住機遇，迅速完成了城市化任務走上強國之路的。③

其次，新型城鎮化是建設強國的必經之路。我國目前進入了城鎮化發展加速期，要像德國、日本一樣迅速抓住歷史機遇，充分發揮后發優勢，穩步提高新型城鎮化質量和水平，從而提升國家綜合實力，建設經濟強國。

再次，新型城鎮化有利于促使經濟持續發展。城鎮化使大量農村人口涌入城市，帶動了消費需求，擴大了內需；④城鄉統籌發展，必須推進城鎮化建設，讓農村人口和市民一樣共享改革成果，農民市民化；城鎮化能有效地推動工業化進程，加快我國現代化工業發展。

最后，新型城鎮化有利于建設和諧社會。新型城鎮化建設有利于城鄉統籌，消除分配上的不公平，有效地解決社會矛盾，讓廣大農村戶口的人共同享受到社會改革的成果，形成良性循環，造成較好的社會影響，從而讓更多的人支持、參與城鎮化建設，共建和諧家園，共創和諧社會。⑤

新型城鎮化過程中的法律困境與對策

一是城鄉規劃法缺失：盲目追求城鎮化速度和數量。目前，我國由于立法不健全，缺乏城鄉規劃法，城鎮化發展一直處于不規范狀態。有的以城鎮化為借口，大量進行征地占地，搞基礎建設和房地產開發，超前、超大規劃工業園、開發區、新城區，造成了很多“空城”、“鬼城”，浪費了大量耕地，供過于求的房地產業，出現泡沫經濟。

二是農民土地物權形同虛設：我國的集體土地補償制度缺乏。根據調查顯示，我國大部分地區耕地征用之后，就土地增值部分的收益分配中，投資者和政府拿大頭，村級組織留下兩三成，農民拿到的往往不到10%。這一剪刀差引發越來越多的矛盾和沖突，征地賠償的上訪案件越來越多，作為弱勢群體的農民的基本權益受到嚴重侵犯，卻無人問津。

三是戶籍制度阻礙：農民工市民化待遇差異。現行的戶籍和土地制度是阻隔在城鄉之間的主要壁壘，使農民不能與市民享受同等待遇，50%以上的城鎮化率中，城市戶口的農民工并沒有享受到和市民同等的福利待遇。這一點在推進新型城鎮化進程中，必須盡快改革，需要政府拿出有益于農民工生存發展的政策，讓農民真正看到改革的希望，主動積極地參與到現代化建設中來。

要想實現農村城鎮化這一歷史性的浩大工程，關鍵在于我國頂層設計中的法制改革。只有用法律和制度來規范，逐步推進城鎮化建設，才能得到群眾的廣泛支持和積極參與，才能真正實現以人為本的新型城鎮化目標。如何更好地推進城鎮化建設是當前社會關注的熱點問題之一。

首先，要完善城鄉規劃法。全國政協委員褚平在代表全國政協經濟委員會的發言中說，產業發展是新型城鎮化的重要基礎和支撐。城鎮化決非簡單的“造城”，更不能唱“空城計”、造“鬼城”，必須要有產業、有就業、有人氣。在加快推進城鎮化進程中，我們既要注重發展的質量，保護好廣大農民群眾的積極性和利益；又要注重發展的數量，積極推動規模化和集約化發展，維護社會的和諧與穩定。推進城鎮化也要尊重客觀規律。城鎮化是經濟發展的結果，不能超越發展水平和發展階段拔苗助長。絕不能片面追求高城鎮化率，大規模舉債搞“造城運動”，否則會制造新的問題和隱患。

完善城鄉規劃法，轉變政府職能，政府需要做的是將合理的頂層設計與積極的末端治理相結合，為城鎮化造就良好的政策和法律環境，避免與民爭利、公益缺位、功利上位等現象的出現。要注重環境保護，先科學合理規劃，再進行建設，不能以犧牲生態環境為代價，去進行城鎮化發展建設。要進行立法，保護每一個農民的基本權益不受任何單位、個人的侵犯，政府首先讓利于民，不與農民爭利，不偏袒某一個利益單位或個人。要進行公益建設立法。城鎮化建設的核心是以人為本，政府要首先考慮廣大農民的公益事業，讓農民愿意成為新市民，讓農民和市民享受同樣的社會福利，享受同樣的公共資源。

其次，要確定農民的土地物權，完善土地流轉機制。在土地制度上，全國政協常委劉凡在代表民革中央的發言中表示，土地制度改革是城鎮化進程中一道必須跨越的門檻。全國政協常委王光謙建議，要保障農民的土地權益，必須依法進行土地流轉，讓農民真正受益。隨著《土地管理法》和《農村集體土地征收補償條例》的修訂、制定，土地流轉將會受到法律的有效保障。

再次，加快戶籍法律制度改革。促進城鎮化的關鍵在于農村土地流轉和戶籍改革。中國城鎮化需要戶籍改革和土地改革同時進行，即土地—財政—戶籍改革的全面突破。當前的戶籍制度束縛了廣大農民，使之無法改變自己的生存發展空間，不敢丟棄土地，到城市自由地居住發展。他們擔心，一旦他們丟棄了生養他們祖祖輩輩的土地，將來在城市如果不能呆下去，那么他們就會像浮萍一樣成為無業游民，沒有人能保障他們及其子孫的基本權益。

最后，加快推出住房保障法。住房保障是城鎮化進程中的基本民生問題。全國政協委員謝朝華在代表致公黨中央的發言中說，應合理開發利用土地，盤活閑置房源，多渠道增加保障房供給。他建議，加快推出住房保障法，清楚界定各類保障房的法律定義、使用范圍和標準，健全監管機制，強化政府職能，促進住房保障體系公平健康發展。所以，我國要想順利推進新型城鎮化建設，必須在考慮到農民的切身利益的前提下，建立完善的社會保障機制，通過立法來保護農民的戶口轉移和土地流轉，農民在戶口轉移和土地流轉時失去的利益，政府能夠及時給予財政補貼，以避免發生不必要的矛盾和沖突。

城鄉統籌下新型城鎮化過程中法治保障的宏觀適用

城鄉統籌背景下的新型城鎮化建設是一項復雜的系統工程，要有配套的法律法規來保駕護航，只有確保法律法規的有效落實，才能為實施統籌城鄉發展的總體戰略創設良好的法治環境。法治保障的宏觀適用表現：

強化落實依法行政工作。依法治國，首先要做到依法行政。一是以政府法制辦為政府常設法律顧問機構，強化行政程序建設，全面推進依法決策、民主決策、科學決策。對征地拆遷、企業改制、建設工程、集體上訪等方面重大問題，由政府法制辦提供專業法律意見和建議；二是通過組織開展法律業務培訓，提高行政機關工作人員的法治理念。強化依法行政理念，組織行政執法單位的法制人員、行政執法人員和其他有關人員輪流培訓。健全行政執法人員資格制度，擬上崗行政執法的人員經考試合格后才授予其執法資格。嚴格持證上崗、亮證執法制度，組織統一的培訓和考試；三是控制行政權力，規范行政行為。全面推行行政裁量權基準制度，逐步完善行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收等行政執法案卷的評查制度。積極推進公眾聽證制度。

依法行政，既要求行政程序合法，又要求行政人員了解、熟悉法律法規，盡量避免執法者因不懂法而在執法過程中違法，因行政權力不受約束和監督而違法犯罪，嚴格審查執法人員身份，提高執法人員法律素養。

啟動立法推動司法改革。依法治國，司法、檢察工作是關鍵。近年來，人民法院以優化經濟社會發展環境和維護大局穩定為目標，堅持貫徹寬嚴相濟刑事政策。同時堅持調解優先、審調并重，充分發揮司法審判的職能作用。首先，通過積極構建“大執行”格局，創新執行監督機制，注重執行方式方法，完善執行救助機制，實現集中清“積”，改善執行難的工作局面；重視思想、能力、作風和文化建設，樹立隊伍人本服務意識；強化換位思考，狠抓執法規范化建設，更新執法理念，保持檢察工作的正確方向；其次，查辦預防職務犯罪，促進黨風廉政建設，貫徹寬嚴相濟的刑事司法政策，維護社會和諧發展，依法履行訴訟監督職責，維護社會公平正義，服務發展大局；此外，通過接受人大監督，加強內部執法監管，提升執法隊伍整體素質。

逐步培育民主法治思維。新型城鎮化的意義在于以人為本，提高人口素質，政府要通過各種渠道的普法教育，提速農村法治文化建設。讓農民學習了解更多的政策法規，著力培養農民的法治思維，信仰法律尊重法律，使新型城鎮化建設在法制軌道上健康有序運行，塑造懂法的優秀新市民。

雖然農村普及了電視、網絡，還建設有鄉村書社，法治文化建設已經初見成效，但是農民的法律意識還只是停留在觀念上，還沒有全部轉化到“三農”工作中。政府應該進一步采取措施，加強農村法規政策的學習教育，營造依法辦事氛圍，讓農民學會用法維權；不斷完善農村民主制度，逐步向法治轉變；深入貫徹《村民委員會組織法》，創建民主法治村（社區），讓村民學會自治；保障農民的民主權利，實現村級事務公開，讓農民感受到自己是自治的主人，是民主法治的受益者，與經濟社會協調發展；不斷健全利益協調機制，完善農村社保制度；建立完善農村法律援助制度；完善農村治安治理機制，不斷凈化農村社會環境；針對方方面面的矛盾糾紛，探索人民、行政和司法調解相結合的綜合調解機制，滲透民主法治思維，打好農村法治文化建設的基礎，讓農民積極主動參與到新型城鎮化建設中來。

完善監督健全信訪機制。新型城鎮化建設必須有法可依、有法必依。加強新型城鎮化立法、監督工作，完善信訪制度，加大政府監督。我國近年來雖然頒布了部分農業法律法規，但關于城鎮化建設方面的法律法規還不是很健全，讓執法人員在執法過程中很難有法可依，迫切需要盡快完善。那么，現有的法律法規怎樣才能讓執法人員做到有法必依呢？政府必須建立有效的權力監督機制，把權力放在籠子里有所約束，讓全民都來監督。另外，必須盡快完善信訪制度，暢通信訪渠道，讓市民有知情權，讓市民和政府能夠平等對話，培養市民的主人翁意識；涉法涉訴案件移交司法機關處理，樹立政府的權威。

中國未來的發展格局要求我們，城鄉必須統籌發展，而鄉村城鎮化是強國的必由之路，頂層設計必須高度關注“三農”，關心農民的境遇和前途。只有通過創設完備的法治環境，進一步完善立法，積極有效地保障農民的基本權益，新型城鎮化才能順利推進，城鄉統籌發展才有可能順利進展，和諧美麗家園才有希望建成，我們的中國夢才有可能早日實現。

（作者為信陽師范學院政法學院副教授）

【注釋】

①單卓然，黃亞平：“‘新型城鎮化’概念內涵、目標、內容、規劃策略及認知誤區解析”，《城市規劃學刊》，2013年第2期。

②夏斌：“城鎮化戰略應當明晰的十二個問題”，《經濟參考報》，2013年7月11日。

③④張占斌：“新型城鎮化的戰略意義和改革難題”，《國家行政學院學報》，2013年第1期。

⑤馬凱：“轉變城鎮化發展方式，提高城鎮化質量，走出一條中國特色城鎮化道路”，《國家行政學院學報》，2012年第5期。

責編 / 張曉

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