國有經濟在經濟發展方式轉變中的作用

孫 錦 申 兵

國有經濟在經濟發展方式轉變中的作用

孫 錦 申 兵

黨的十八大將加快轉變經濟發展方式確立為國家戰略，國有經濟作為我國經濟的中堅力量，成為引導經濟發展方式轉變的主導力量。國有經濟發揮主導性作用的優勢在于實力雄厚，引領創新，主導開放。發揮國有經濟主導作用，要正確處理政府與國有企業之間的關系，完善國有資產監督管理機制，推動國有經濟向戰略性新興產業集中。

國有經濟 經濟發展方式 戰略新興產業 主導作用

我國社會發展已經進入轉型期，經濟發展方式的轉型是關鍵。國有經濟作為我國經濟的中堅力量，在中國經濟發展方式轉型的過程中，應該勇擔重任、敢于作為，成為引導經濟發展方式轉變的主導力量。

國有經濟在經濟發展方式轉變中的作用

國有經濟在我國經濟發展的過程中，既有一般的經濟作用，也有轉型中的特殊作用。

一般作用。國有經濟對我國經濟發展起主導性作用。首先，國有經濟的主導作用主要體現在其對國民經濟的控制上。目前，關系國家安全、重要公共產品供給、自然壟斷的行業以及部分高新技術產業和支柱產業都控制在國有經濟領域，而這些行業關系到社會的基本運行和經濟的平穩發展，因此可以說國有經濟把握著我國的經濟命脈。其次，國有經濟發揮宏觀調控的作用，對社會資源配置進行調控和管理，成為社會主義市場經濟的重要組成部分。市場經濟自身的調控功能是按照經濟規律發揮“看不見的手”的基礎性作用，而國有經濟則是通過制訂計劃、產業政策、財政和貨幣政策、法律規制以及行政手段發揮“看得見的手”的作用。國有經濟的宏觀調控主要作用是掌舵社會經濟整體的發展方向，對市場的總供給和需求有所控制，彌補非國有經濟功能上的不足。比如，國有金融機構可通過貨幣、信貸、利率等金融手段政策對社會的總供給和總需求進行調控。在遭遇金融危機時，國有銀行通過金額巨大的投資來刺激社會經濟發展，從而起到宏觀調控的作用。國有經濟的宏觀調控對于保證國家經濟穩定有十分重要的作用。

特殊作用。經濟發展是一個動態過程，國有經濟在國民經濟中的作用也隨時代不同而有所變化，因此在我國經濟發展轉型期，國有經濟在國民經濟中的作用又有了新的變化，它在這一時期的經濟發展中有著不可替代的特殊作用。

一是帶動作用。我國國有經濟與非國有經濟二者雖然都在經濟體制范圍內，但國有經濟還擔負著一定的社會責任，而這種責任又是由國家賦予的，在某些特殊時期，國有經濟的社會責任功能是高于其盈利性的經濟目標的。在社會經濟轉型期，各方面處于不穩定狀態，此時國有經濟更要起到身先士卒的帶頭作用，對新的經濟發展形式進行大膽嘗試，并以先試先行的經驗刺激社會經濟發展。2001年至2008年間，我國國有經濟對社會固定資產的投資從17606.97億元上漲到53024.32億元，逐步加大的投資對國民經濟的發展起到了較好的帶動作用。在歷次的國際金融危機中，我國國有經濟都保持了較為穩健的狀態，這為我國經濟社會穩定發揮了極大作用。在金融危機中，國有企業還擔負著帶動社會經濟發展的責任，將國民經濟從金融危機的低谷逐步帶向穩定和復蘇，從而保證了我國經濟在國際金融危機的打擊下，仍能保持穩健的發展勢頭。

二是輻射作用。國有經濟在我國的經濟發展中始終保持主導地位，能夠對我國其他性質企業產生重大影響，我們應該利用國有經濟這一特性，積極發揮國有經濟的影響力，使之對其他性質企業產生輻射作用，促進社會其它性質企業在國有經濟的影響下主動進行產業結構升級。國有經濟的這種輻射作用已經被各級政府充分重視，比如地區省市在進行招商引資時極力邀請國企，并希望利用國企的實力、影響力和輻射力來帶動地方企業的發展和轉型。

國有經濟發揮主導性作用的優勢

首先，國有經濟實力雄厚，為其主導經濟發展方式轉變提供了物質基礎。在中國企業500強之中，國有企業占據了大多數，在2013年的中國500強企業名單中，國有企業有310家，占到了總量的62%，其在資產總額與營業收入上也占據了絕對優勢。這表明我國的國有企業始終把握著國民經濟命脈，在國民經濟發展中起主導性作用，能夠在關鍵領域發揮自身的領導力和影響力，因此其在產業結構升級、優化生產方式等方面能夠對其他企業起到帶動作用，成為轉變經濟發展方式的重要載體。

其次，國有經濟作為創新的主體，引領科技發展，促進經濟發展方式轉變。近年來，國有企業加大對科技研究的投資力度，據統計，2011年我國規模以上的國有企業中設立研發機構的占比11.6%，其中研究與發展的經費投入為467.8億元，比2009年增長了近41.4%，而且國企的研發投入在數量和強度上都要高于私營企業和集體企業。大量的科研投入也為國有企業帶來了豐厚的科研成果，截至2011年年底，我國國有企業擁有自主知識產權專利21.4萬項，成為科技創新的主導力量，為我國的經濟發展方式轉型提供了科技動力支持。

最后，國有企業在“走出去”戰略中發揮主導作用，起到領軍作用。在全球化背景下，中國要想在國際競爭中保持發展實力，必須實施走出去戰略，積極參與海外市場與資源的開拓與開發。目前，我國的國有企業是海外投資的主力，據《2011年度中國對外直接投資統計公報》，截至2011年年底，在中國非金融類對外投資存量中，國有獨資企業占63%。其投資方向逐步從單一的能源、資源開采領域走向多元。這種走出去戰略，不僅為中國發展提供了能源和資源，還帶動中國技術、勞力、設備等走入國際市場，為國內經濟發展方式轉變提供了源源不斷的動力。

國有經濟發揮主導性作用的難點

我國的國有經濟在政府支持下迅速發展，為社會主義制度的鞏固以及社會穩定做出了巨大貢獻，但隨著我國經濟體制改革的深入，國有經濟舊有體制下存在的問題日益凸顯，需要根據時代的變化進行調整和改革，才能使其在我國經濟發展方式轉變中更好地發揮作用。

國有產權的政府代理及其問題。國有制作為公共產權的國家代理制度，具有以下幾個特征：一是國有經濟是以強制性國家政權為依托的代理關系，并不需要得到作為初始委托人的全民授權；二是代理人在獲得委托權后，其不僅具有公共財產的控制權，還具有剩余索取權，而且這種委托代理關系的維護是以剩余索取權不可轉讓為必要條件的，而初始委托人則是通過國家再分配渠道來獲取國有資產收益的其他剩余收益；三是由于國家概念的抽象性，政府成為公共產權的行使者，政府在邏輯上成為國家代理的選擇，相應地，公共財產的控制權和剩余收益分配權由等級制來界定；四是政府進行公共產權的運作，其最大目標并不一定是利潤的最大化，目標具有多元性。

我國國有產權的委托代理問題在于委托人與代理人之間效用函數不一致以及信息不對稱帶來的巨大代理成本。作為初始委托人的全民，期望在國有資產的運作下帶來自身福利的最大化。而政府作為代理人，其目標卻具有雙重性：一是要促使租金最大化，完全產權結構競爭與合作的規則；二是要實現社會總產出的最大化，在確定規則的情況下降低交易成本，最終達到稅收增加的目標。但這雙重目標在實踐過程中卻存在著動機沖突，政府要想實現社會總產出量的最大化，必然要實現產權的高效率，這使得政府具有改善產權結構的動機，但當政府要想實現租金最大化的第一個目標時，其必須通過歧視性的政策來維護低效率的產權結構。由此可見，初始委托人的目標與政府這個代理委托人之間存在沖突，導致最終結果是生產資源被低效率配置，初始委托人的利益受到損害。

國有資產監督管理模式的弊端。龐大的國有資產使國家不得不建立一個縱向授權系統來完成對國有資產的管理，而且為了保證國有資產正常運作，國家必須建立一定的監督機制，但目前我國的國有資產監督系統并沒有解決國有資產管理存在的政企不分的問題。

在委托代理關系中，委托人在滿足委托代理約束條件的前提下，會追求自身利益的最大化，而且委托人本身是風險的中性者，具有監督代理人的積極性，委托人可以行使退出權以此來轉讓剩余索取權，從而起到懲罰代理人違約的問題。在這種背景下，目前我國的國有資產監督機制存在以下問題：一是國有資產的出資人角色并不明確。在我國的法律體系中，國務院和地方人民政府可以代表國家行使國有資產出資人權利，與此同時，國務院國有資產監督管理機構和地方人民政府可以設立國有資產監督管理機構，這些法律規定沒有明確出資人角色，且在具體的運作中，國有資產監督管理機構與其他政府部門并無本質區別。二是委托者與代理者在國有資產運作中的效用函數不一致，導致國資委的行為異化。作為委托人的政府，其目的是實現國有資產的保值和增值，而國資委作為代理人，除了擔負起國有資產的保值增值責任外，還要考慮部門利益，包括權力、地位、聲望以及規模等。制度設計的矛盾與缺失，使得我國的國有資產監督體系中出現了“誰來監督監督者”的問題。三是目前國有資產中委托人與代理人之間仍然具有行政上下級關系，難以形成真正的監督和約束。

國有企業治理機制的弊端。現實中，國有企業和民營企業都普遍存在委托代理問題，但國有企業自身的特殊性使之在委托代理中面臨更加復雜和特殊的問題。在國有企業的委托代理關系中，委托人一般為政府和國有資產管理部門，但其在法律上有定位不清、權限邊界模糊的問題，這容易導致出現兩種狀況：一種是委托人對國有資產處理并沒有足夠重視，從而出現管理上的缺位；另一種恰恰相反，委托人過度重視國有資產管理，出現委托人對代理人干預過多甚至侵犯代理人的越位問題。此外，在國有資產的治理上還存在委托人與代理人信息不對等的問題，國有企業的管理層對企業的信息掌握得更加全面，而委托人獲得國有資產的信息往往是間接的，其獲得的信息內容也具有片面性，甚至會出現代理人故意向委托人隱瞞國有企業信息的情況。而代理人往往利用自身具有的授權與信息優勢，產生在管理經營中的瀆職等機會主義行為，甚至為了自身獲取更多利益而侵蝕國有資產。

發揮國有經濟主導性作用的建議

正確處理政府與國有企業之間的關系。政府與國有企業之間存在利益博弈。地方官員升遷與當地經濟政績掛鉤的政策，在一定程度上激勵地方積極推進經濟建設。大量的投資是實現地方GDP增長的最簡單直接的方式，但這種發展是粗放的，實踐中阻礙了社會經濟發展方式轉型。新時期，國家鼓勵推動經濟、自然與社會協調發展，必然期望國有企業在實現發展方式轉型方面有所作為，這就導致地方政府與中央政府在經濟發展方式上存在利益分歧。要改變這一狀況，可采取以下措施：一是減少政府以獎勵方式推動地方政府進行經濟發展方式轉變的行為，代之以完善政府監管機制，最大程度壓縮權力尋租空間，減少地方政府在國有企業運營中的非生產性行為；二是嚴懲不轉變經濟發展方式的國有企業，增加國有企業保持傳統發展方式的成本，優勝劣汰，促使國有企業盡快轉變發展方式。

完善國有資產監督管理機制。為促使國有資產更好地主導經濟發展方式轉變，需要建立嚴密而有效的國有資產監督機制，要需要考慮到國有資產的特征、運用方式與目標等，實現差異化監督。可以從以下幾個方面入手：

首先，針對各種不同類型的國有資產制定相應的監管條例，細化監管法律法規，使其具有可操作性，形成一套完整的國有資產監督體系，實現國有資產監督的法制化、規范化和系統化。其次，明確國有資產出資人制度，改變以往政企不分的狀況，使市場在國有資產的資源配置中發揮主導作用。幫助國有企業適應市場規律，防止國有資產陷入權力尋租而受到侵犯。再次，解決國有資產監管中的監管權分割問題，逐步探索建立一套能夠覆蓋所有國有資產的監督體系。最后，將國有資產的監管從實物形態向價值形態轉變。隨著經濟發展方式的轉變，原本以實物為監管方式的國有資產監管已經不能適應我國發展混合所有制經濟的形勢需要，因而要以監管資本為主，加強對國有資產資本的管理，這也就意味著要改革國有資本的授權經營體制。根據當前的發展形勢，可逐步推行“國資委—國有資本運營公司—生產經營企業”三級管理模式。要發揮國有企業在經濟發展方式轉變中的主導作用，首先要組建國有資本運營公司，這將為國有企業改組為國有資本投資公司提供基本條件。國有企業擔負的重要社會責任，決定了國有資本的運營投資主要服務于國家戰略，國有資本投入行業關系著國家安全與國民經濟發展命脈，要重點發展具有前瞻性的戰略產業、支持科技進步、保護生態環境等，這些行業都需要國有企業進行生產方式的轉變和升級。

推動國有經濟向戰略性新興產業集中。戰略性新興產業是技術創新的轉化平臺，代表著產業的未來發展方向，其技術的創新與轉化能夠給社會生產生活方式帶來深刻變革。戰略性新興產業具有很強的關聯性和滲透性，其產業發展能夠帶動相關基礎產業研究的技術突破，進而擴散到相關行業，引起整個產業的技術革新，這必將淘汰傳統生產方式，促進經濟發展方式轉變。戰略性新興產業的發展對中國社會的經濟發展方式轉變是至關重要的，但其作為一種新的產業發展方式，也存在資金不足、技術不完善、市場不成熟等情況，面對這些問題，需要國有資產給予戰略性新興產業以大力支持，使國有企業發揮其自身影響力和控制力，促進戰略新興產業穩定快速發展，主導我國經濟發展方式的轉型。

早在2009年國家就提出要扶持戰略性新興產業的意見，國有企業紛紛將新的發展目標轉移到節能環保、新材料、生物能源等方面，但在幾年的戰略轉型過程中，國有企業在戰略性新興產業發展中逐漸暴露出體制弊端，而且國有企業的投資領域主要集中在電子元件制造、通信設備、醫藥制藥等方面，造成重復性投資生產，導致資源浪費。因此，有序推動國有經濟向戰略性新興產業集中需要采取一定的措施：首先，國有企業向新興產業集中時需要科學地選擇行業，防止重復建設和投入；其次，要提高國有企業的自主創新能力，科技是第一生產力，企業的自主創新能力是其促進經濟發展方式轉變的動力支持，也關系著國家經濟增長的持續與穩定，影響著國家在國際競爭中的實力。最后，要在國有企業建立完善的考核機制，向新興產業轉移需要一定的時間才能實現預期效益，國有企業應建立一套適應戰略新興產業的考核模式，提高國有企業向戰略性新興產業的內生動力。

（作者均為河北工程大學經濟管理學院副教授；本文系2011年度河北省社會科學基金項目“河北省生產性服務業與城市經濟發展實證研究”成果，項目編號：HB11YJ034）

責編 / 于巖（實習）

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