戶籍制度改革的過去與未來

匡愛明 顧 漫

戶籍制度改革的過去與未來

匡愛明 顧 漫

戶籍制度作為我國公共行政制度的重要組成部分，與政治、經濟發展和人民的日常生活息息相關。站在劉易斯拐點上，只有戶籍制度成功轉型，才能促進生產要素自由流動，真正實現和諧社會下的公平正義。文章分析了當前中國戶籍制度改革的發展趨勢，總結了改革的原則、困難及其解決的途徑。

戶籍制度改革 趨勢 困境 對策

中國的戶籍制度是歷代政府為掌握戶口數量而設置的一種簿籍登記制度。1958年1月，《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，《條例》對遷移審批制度和憑證落戶制度都做了嚴格規定，限制了人口在不同地區之間的自由流動，特別是城市與農村之間的自由流動。自此以后，逐漸拉大了城鄉發展的差異，形成了“城鄉二元結構”。

隨著改革開放的深入，中國面臨經濟發展方式和體制的雙重轉型，生產要素在城鄉之間的流動性加大，以往的戶籍制度對遷移的限制、對公民身份的區分有悖于經濟運行規律，嚴重阻礙了城市化和現代化進程，戶籍制度改革勢在必行。戶籍制度改革是指從傳統的城鄉分割過渡為城鄉一體的一元戶籍制度，打破“農業人口”和“非農業人口”的限制，使公民獲得統一的身份，充分體現公民的居住和遷徙自由，消除家庭關系的社會差異，真正實現城鄉居民機會平等、共同發展。

戶籍制度歷史回顧

戶籍制度主要包括兩方面的內容：戶籍登記制度和戶籍管理制度。我國的戶籍制度有悠久的歷史，戶籍登記很早就出現了。甲骨文記載，商王朝已開始實行人口登記制度，有“登人”或“登眾”（即臨時征集兵員）的記載。比如，殷墟甲骨卜辭“辛巳卜，貞，登帚好三千，登旅萬呼伐”“登人三千呼戰”等。《尚書·多士》篇記載：“惟殷先人，有冊有典”。可見當時已有了人頭統計，這可以視為我國戶籍登記制度的萌芽。在古代，戰國時期已經建立了與繪制田丘形狀相配合的戶籍地籍制度；到了秦代，隨著封建制度日趨成熟，戶籍登記制度也日益完善，周知民數已成為立國之本；至漢代，戶籍制度已經趨于完備，戶籍的內容包括每戶男女人口、姓名、年齡、籍貫、身份、相貌、財富情況等，與現代中國的戶籍制度已經不相上下。

1949年新中國成立初期，戶籍制度基本還是“一元制”格局，戶口遷移仍比較自由。1958年1月全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍，并用法律形式明確，奠定了我國現行戶籍管理制度的基本格局。

1964年8月，《公安部關于處理戶口遷移的規定（草案）》出臺，集中體現了該時期戶口遷移的兩個“嚴加限制”的基本精神，即：對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限制；對從集鎮遷往城市的要嚴加限制。

1984年10月，《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》出臺，戶籍嚴控制度開始松動。《通知》規定，農民可以自理口糧進集鎮落戶，并同集鎮居民一樣，享有同等權利，履行同等義務。

1985年7月，《公安部關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》的出臺標志著城市暫住人口管理制度走向健全。同年9月，作為人口管理現代化基礎的居民身份證制度頒布實施。

1997年6月，《國務院批轉公安部小城鎮戶籍管理制度改革試點方案和關于完善農村戶籍管理制度意見的通知》規定，已在小城鎮就業、居住，并符合一定條件的農村人口，可以在小城鎮辦理城鎮常住戶口。

1998年7月，《國務院批轉公安部關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》使戶籍制度進一步松動。根據此意見，新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定住房、合法穩定職業或者生活來源，已居住一定年限并符合當地政府有關規定的，可準予落戶。

2001年3月，《國務院批轉公安部關于推進小城鎮戶籍管理制度改革意見的通知》標志著小城鎮戶籍制度改革全面推進。《通知》規定，對辦理小城鎮常住戶口的人員不再實行計劃指標管理。

2012年2月，《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》指出，要引導非農產業和農村人口有序向中小城市和建制鎮轉移，逐步滿足符合條件的農村人口的落戶需求，逐步實現城鄉基本公共服務均等化。

戶籍制度改革的趨勢

黨的十八屆三中全會提出“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。”①公安部隨之明確提出了時間表，即到2020年要基本形成新型戶籍制度。

當前，中國戶籍制度改革的關鍵點已經不僅僅在于放開戶籍制度對人口自由流動的約束條件，其突破方向應該著眼于怎樣打破現有的利益格局而不造成新的社會矛盾。有專家指出，戶籍改革的最終目的就是要剝離附著在其上的諸多社會福利，以市場而不是以身份來配置資源，如此才能淡化戶籍觀念。②由此可見，戶籍制度改革將朝著實現遷徙自由、城鄉一體化、常住人口有序市民化的方向發展，主要體現為以下幾方面：一是建立城鄉統一的戶口登記制度，二是實施居住證制度，三是健全實際居住人口登記制度。盡管遷徙自由還沒有列入憲法，但中央發展民生、建設和諧社會、加快戶籍制度改革等決定為戶籍改革掃清了障礙，提供了政策基礎，遷徙自由逐步發展為社會趨勢。

目前，戶籍改革的方向雖然明確，但是戶籍改革的實行方案卻仍在探索之中。有數據顯示，2010至2012年與2007至2009三年相比，農轉非人口大幅度增加，前者是后者的2.2倍，各地戶籍制度的改革趨向于降低大城市的落戶門檻，建立城鄉戶籍管理一元制。比如，廣東實行的積分落戶制度，河北、山西等地實行的居住證制度等。

戶籍制度改革的困境

歷史阻力。在傳統歷史文化的熏陶下，我國的戶籍制度具有地域性、等級性、世襲性和社會治安職能。傳統戶籍的地域性束縛了人身，等級性不利于社會公平競爭，世襲性制約了不同職業間的流動，戶籍的治安管理職能則不利于社會發展。雖然新中國成立后建立了新的戶口登記制度，但受文化觀念和計劃經濟體制等諸多因素影響，戶籍制度并沒有質的改變，人們思想中的戶籍身份觀念根深蒂固，很難接受戶籍制度改革。

現實困難。首先，配套政策的缺乏與碎片化。目前不僅缺乏與戶籍制度掛鉤的相關政策，而且現行政策比較碎片化。在解決農業人口居民化問題的同時，也要頒布相應的公共服務和社會福利政策。然而目前與戶籍制度改革相關的教育制度、社會保障制度等未進行調整，導致戶籍制度改革無法發生質的飛躍。比如，現行的教育制度仍然偏向于保護城鎮居民，住房保障制度也很少向農民開放。另外，目前已經頒布的政策，由于服務層次復雜，保障水平差距大，政策比較碎片化。比如，養老保險、醫療保險都區分為職工和城鄉居民，碎片化的政策嚴重阻礙了戶籍制度的改革和創新。

其次，公共服務設施供不應求。戶籍制度改革一定要與基本公共服務制度相結合，不能解決公共服務設施的供應問題，改革只能適得其反，不僅不利于加快城市化進程，反而會對城市居民生活造成極大壓力，不利于社會穩定發展。在公共服務設施供不應求、承載能力有限的情況下，面對大量從農村戶口轉為城鎮戶口的居民，中國的戶籍制度改革顯得力不從心。

再次，與戶口掛鉤的利益關系。一方面，上海、深圳、北京等城市社會福利較好，醫療、教育水平高，渴望擁有城鎮戶口源自于期望得到高福利待遇和更好的就業機會。另一方面，隨著工業化進程的加速，農村土地升值，放棄農業戶口就意味著失去耕地和宅基地，部分農民反對轉為城鎮戶口。現實中實際存在的復雜的利益關系不利于戶籍制度改革的推進。此外，現行的諸多戶籍政策傾向于在學歷、創造財富能力方面設置門檻，留住精英，這種實用主義的改革思維，不利于戶籍制度改革朝正確方向調整。

最后，難以承擔的高改革成本。經濟學家辜勝阻細算改革利益賬之后發現，依附于戶籍制度之上的城鄉不平等福利可以達到60種以上，進城之后，福利均沾，這一切都需要地方政府有雄厚的財政實力。他坦言，戶籍改革要解決人往哪里去，也要考慮錢從哪里來。有研究部門測算，一個農民工的市民化，僅基本公共服務這一塊就需要花十萬塊錢。這樣一個高成本的改革需要成本分擔。③但是，在我國絕大部分中小城市，地方政府沒有如此雄厚的財政實力來承擔改革成本，戶籍制度改革無法深入、徹底地進行。

戶籍制度改革的原則和對策

近年來，中國在戶籍制度改革方面進行了初步探索。2009年“購房落戶”在媒體上引發了熱議，有一些學者認為此舉是戶籍改革的必經之路。然而實踐證明，把住房、福利、就業等各種利益繼續與戶籍捆綁在一起治標不治本，不能達到改革的最終目的。2010年6月7日，廣東省人民政府出臺了《關于開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見（試行）》，鼓勵和引導農民工通過積分制入戶城鎮。與之類似的還有2010年4月京滬頒發優秀農民工證書，允許優秀農民工入戶。然而，積分制本質上只是一個降低大城市入戶門檻的措施，不能從根本上解決戶籍制度改革的本質問題，而且這種措施只能在小范圍實施，無法推行到全國。2003年河南鄭州嘗試全面放開戶籍，任何人只要能提供住房證明就可以入戶鄭州市，然而8個月后宣告終結。

雖然戶籍制度改革的呼聲已久，但應該如何改革，設立什么樣的戶口登記標準，這些具體問題尚在探索之中，缺乏合理可行的改革方案。筆者就此提出戶籍制度改革的原則和對策建議供思考。

戶籍制度改革的原則。第一，自由公平，便民利民。戶籍改革的首要原則理應是公平，只有在公平的基礎上，才可適當兼顧其他因素。尊重人們意愿，將實現好、發展好、維護好最廣大人民群眾根本利益作為戶籍改革的出發點和落腳點，讓生產要素在城鄉之間自由流動，逐步把附加在戶籍之上的所有不公平權益都剝離出去，真正實現城鄉公平發展。第二，科學發展，統籌兼顧。將戶籍制度改革納入社會發展和國民經濟總體規劃，以戶籍制度為中心，同步推進婚育制度、住宅制度、就業制度、養老保險制度、醫療制度等配套制度的改革，整合碎片化的政策，促進社會協調發展。第三，因地制宜，實事求是。不僅要以創新的思維和開闊的眼界來推進改革，更要從實際出發，因地制宜、分類指導、量力而行，把改革力度、發展速度和城鎮綜合承載能力結合起來。第四，協調發展，良性互動。戶籍制度改革必須以促進城鄉社會經濟結構調整與城鄉一體化發展為原則④，杜絕原始戶籍制度的身份歧視，加快人口流動，堅持新型城鎮化道路，鼓勵、引導農業人口自愿向中心城區、縣城和小城鎮集聚，城鄉共同發展，實現城鎮農村一元化管理，建立良性互動。

戶籍制度改革的對策。第一，加強政策、觀念引導。有關數據顯示，我國1.6億外出農民工約69%集中在直轄市、副省級城市、省會市和東部的一些城市。⑤政府應當加強相關政策宣傳，引導群眾正確認識城市與農村的優劣，正確認識戶籍制度改革和戶籍遷移政策，減輕人口過度集中給城市公共服務設施造成的壓力。第二，將戶籍改革進度納入官員政績考核。戶籍制度改革涉及到農業人口轉非農人口的指標，這是一個可以量化的標準，將農民工進城落戶、參與社會保險、享受城市教育、就業人員比重等納入官員政績考核中，有利于自上而下地推進改革，提高改革效率和效果。第三，建立相應的配套機制。完善農村土地處置機制。農村戶籍遷移到城鎮戶籍就必然面臨著原有耕地、土地承包權、宅基地使用權等農村土地處置問題，許多農民抵制戶籍制度改革正是因為害怕失去土地，建立完善的土地處置機制是戶籍制度改革的必經之路；建立住房保障機制。落戶是否必須買房，有房是否可以落戶，這些都是戶籍制度改革亟需解決的問題，戶籍改革的前提是社會穩定，住房保障機制是影響社會穩定的重要因素，只有建立住房保障機制，戶籍制度改革才能得到民眾的認可和支持。筆者認為，可以將符合條件的轉戶農村居民納入公共租賃房等政策保障范圍，同時鼓勵有條件的轉戶居民購置普通商品房；完善養老保險、醫療保險、社會救助、衛生服務等福利制度。讓那些暫時還不具備在城市落戶的條件或者不愿意在城市落戶的人，也能在醫療衛生、子女教育、社會保障等方面，逐步享有同當地居民同等的基本公共服務。⑥2014年2月7日，國務院常務會議通過了合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度的決定，這標志著我國戶籍制度改革邁出了重要一步；降低原戶籍制度利益群體的損失。剝離附著在戶籍上的各種福利、待遇必然傷害原戶籍制度下的群體利益，應采取措施使利益受損最小化，如國家補貼、社會保險、免費入學等。

長遠來看，戶籍制度改革是一項收益遠大于成本的改革，不但能實現社會的公平正義，而且對促進經濟增長有立竿見影的效果。⑦隨著社會轉型的深入，戶籍制度改革政策將陸續出臺，與其配套的相關制度將不斷善。試圖打破戶籍藩籬的探索還在不斷進行，無論遇到多大阻力，戶籍制度都必須剝離附著在其上的各種利益，堅持市場在資源配置中的基礎性作用，真正實現社會的公平正義。

（作者分別為南京森林警察學院副教授，南京市公安局六合分局民警）

【注釋】

①《十八屆三中全會中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年。

②“戶籍制度改革讓居民享同等待遇”，《南方日報》，2013年1月8日。

③⑤⑥“戶籍改革復雜點是和各種利益掛鉤”，2013年12月19日，http://china.cnr.cn/yxw/201312/t20131219_514436711. shtml.

④郭奕晶：“淺談戶籍制度改革應當遵循的原則”，《法制與社會》，2010年第4期，第146～147頁。

⑦“經濟學家稱戶籍制度改革收益遠大于成本”，《北京青年報》，2013年3月3日，http://news.qq.com/a/20130313/000 361.htm.

責編/ 于巖（實習）

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