明代監察制度的制衡功能

2014-11-06 08:57:02朱建磊

文史雜志 2014年6期

摘要：明代建立了一套比較完善的監察制度體系，六科給事中制度、監察御史制度和巡按御史制度、巡道制度等，構成了從中央到地方縱橫交錯的監察網絡。明代各監察主體監察權的運作過程，體現出了較為明顯的制衡思想，各級監察機構能夠發揮以卑臨尊、上下相維的監察效果，在肅貪倡廉、懲治腐敗等方面發揮了重要作用。將這種監察制衡關系置于傳統社會的政治運行模式中考察，有利于全面挖掘中國古代監察制度的廉政功能。

關鍵詞：明代，監察制度，制衡功能

中國古代很早就建立了監察制度，歷代統治者根據不同政治形勢和統治需求，對監察制度不斷改革和創新，到明代已經發展成一套較為完善的監察制度體系。明代監察制度之完善、監察網絡之復雜、監察機構之龐大，遠超前代。六科給事中制度的創立、監察御史制度的發展以及地方巡道制度的完善，構成了一張從中央到地方的監察網絡，皇帝即可總制其綱，監督協調國家機器的運轉。明代監察制度運作過程中蘊含著較為明顯的制衡思想，縱橫交錯的各級監察機構遵循以卑臨尊、上下相維的原則，較為充分地發揮了監察制度內外相制、監督制衡的效果，對明代政治生活產生了深刻的影響。

一、六科給事中制度的制衡功能

給事中始置于秦，最初為皇帝顧問，掌侍從規諫，封駁制詔。明初給事中屬于諫官系統，洪武六年開始對應六部分設六科給事中，偏重于劾奏不法，幾乎與御史相近，逐漸成為直屬于皇帝的獨立監察機構，“國家毗倚甚重”[1]。六科給事中制度定型以后，按吏、戶、禮、兵、刑、工六科分別設置，各科設都給事中一人，左、右給事中各一人，各科給事中人數不一，均為從七品。六科給事中是明代中央特設的獨立監察機構，與各衙門互不統屬，品秩不高但職權極廣，對口中央六部行使橫向監察權，在明代政治生活中發揮著獨特的制衡功能。

1.六科給事中的建制

明太祖洪武初年，統設給事中，先后隸屬于承敕監、通政司等，人數和品秩時有變化。洪武六年開始分科，設給事中十二人，每科二人，有給事中印，推舉年長者掌之。十三年廢中書省，置諫院作為專職言諫官署，十五年置諫議大夫，但不久即裁諫官，只設六科給事中為正七品衙門，對口中央六部專職監察。洪武二十四年更定科員，每科設都給事中一人，左、右給事中二人，六科給事中共四十人，其中吏科四人，戶科八人，禮科六人，兵科十人，刑科八人，工科四人，六科給事中制度得以確立。[2]建文年間，升都給事中為正七品，給事中為從七品；永樂初年，復置左、右給事中，仍為從七品；宣德八年，增設戶科給事中一人，專理黃冊。六科給事中為正七品衙門，與其他各衙門互不統屬，直接對皇帝負責，是中央監察六部百官的獨立監察機構。

2.六科給事中制衡功能的實現

明代六科給事中位卑權重，“掌侍從、規諫、補闕、拾遺、稽察六部百司之事”[3]，都察院雖為中央最高監察機關，也對六科沒有統轄權，事實上強化了六科對口六部乃至整個國家行政機關的監督與制衡。從六科給事中監察權的縱向運行來看，皇帝發出的制敕，由給事中復核，發現不當之處則封還奏報；百官送達皇帝的奏章經皇帝批復后，六科分類抄寫交由六部執行，發現違誤可提出駁正意見，交還重擬。從六科給事中監察權的橫向運行來看，六科執掌官均要會同文武大臣參與廷議、廷推、會審，糾劾兩京大臣和六部諸司的不公不法和失職行為；吏科還負責中央到地方各衙門大小官員的選任與稽考。從六科給事中監察權的外部運行來看，六科給事中平常主要對六部諸司的施政工作稽察建檔，發現違法失職者則進行彈劾；各級科舉考試時還充當監考官和閱卷官。從六科給事中監察權的內部運行來看，六科之間實行互相監督，每科雖以都給事中為掌科，但每遇大事，六科可以聯署通奏；同科不同級的給事中也并非嚴格的隸屬關系，既可以單獨上疏也可以互相糾劾。

二、監察御史制度的制衡功能

明代都察院是中央最高監察機關，機構龐大、職權廣泛、人員眾多，構成國家監察體系的核心，其所屬的各道監察御史也成為明代監察體系中最重要的組成部分。監察御史是都察院直接行使監察權的屬官，但由于其可以不經由本院而直接向皇帝劾奏，事實上成為直屬于皇帝的獨立監察官。監察御史名義上歸都察院管轄，品秩不高，但地位特殊，一身二任。監察御史分為兩個序列，在中央的監察御史與六科給事中俱為風憲官，具有獨立的監察權，甚至將六科和都察院也列入其監察范圍。[4]監察御史派駐地方之后，則為天子耳目，對地方三司行使監察權。明代監察制度這種縱向的制衡功能體現為一種嚴密的監察責任制。

1.十三道監察御史的建制

明初延元制，置御史臺為中央最高監察機關，設左、右御史大夫各一名，御史中丞兩名，以及侍御史、察院監察御史等屬官。洪武九年罷侍御史、治書侍御史及殿中侍御史，其職掌合并于監察御史。十三年廢中書省，罷御史大夫，僅設左、右御史中丞和左、右侍御史，實際上撤銷了御史臺。洪武十五年置都察院作為國家最高監察機關，設監察都御使八名，下轄十二道監察御史共計六十人。洪武十七年將都察院升格為正二品衙門，升左、右都御使為正二品，左、右副都御使為正三品，左、右僉都御使為正四品，三者均稱都察院掌上官；所轄十二道監察御史也升為正七品，共一百一十人。到宣德十年，劃定全國為十三道監察御史，均為正七品，成為定制。[5]至此，都察院與六部平級，都御使與六部尚書合稱“七卿”，都察院總領十三道監察御史，專司察事，實現了中央最高監察機關的臺、殿、察三院合一。

2.監察御史制衡功能的實現

十三道監察御史作為都察院屬官，其總的職掌是“主察糾內外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾”[6]。對內的監察御史不僅負責本部門的監察，而且也協管兩京、直隸衙門乃至中央各衙門的監察，擁有廣泛的監察權。從十三道監察御史監察權的縱向運行來看，監察御史可與都察院長官一并參與廷議、廷推，預決國家重大事項；檢查群臣在禮儀活動中是否合乎規范，上疏匡正君德，對國家大政提出議論和批評。從十三道監察御史監察權的橫向運行來看，監察御史負責對中央各衙門的督察以及官員品行的監督，可以當面奏劾也可以封章彈劾朝臣之失；與六科給事中一道糾舉官吏考核不公及疏漏之處。從十三道監察御史監察權的外部運行來看，監察御史可以考察與糾劾從中央到地方政府各部門各級官吏之表現，對各衙門檔案、文卷、公文、案牘進行編目查閱并分別給予評語；還可以提督學校，巡視京營，巡視皇城，監考科舉，監理錢糧，核對賬目，祭祀監禮等。從十三道監察御史監察權的內部運行來看，監察御史糾察百官不受都察院控制，可以不經由都察院而直接向皇帝上奏；監察御史與都御使同為皇帝耳目，可以互相糾察，監察御史甚至可以主管都察院屬官的日常考核。endprint

三、巡按御史制度的制衡功能

十三道監察御史對內雖然受都察院點差和考核，但可以獨立向皇帝直接奏事；對外的監察御史奉敕巡按地方、專事巡察則稱為巡按御史。各道御史出巡，巡按區與地方布政司對應，名義上代表天子巡視，實則在各道定期巡回考察，不僅糾察地方百官廉潔與否，而且巡視該地民治狀況，形成了道、院相互牽制、交錯監督的制衡局面。巡按御史由皇帝欽點出巡，具有欽差監察官性質。各道均有固定的巡按區，出巡期限亦有詳細規定，凡地方文武官員、鄉老里長均可糾劾。這種下臨民間、上達天子的監察權，體現出明代中央監察權對地方的制衡功能。

1.巡按御史的建制

明初就已推行巡按御史制度。洪武二年七月，太祖遣監察御史謝恕巡按松江，逮系一百九十余人至京師，成為明代巡按御史制度的嘗試。洪武十年七月，太祖遣監察御史巡按州縣，被認為是明代派遣御史巡按地方之始。[7]洪武十五年置都察院以后，規定凡外察御史出巡皆受御史印，事畢回京復命交還，都察院對其考核稱職與否。洪武二十三年分鑄十二道巡按御史印，解決了巡按御史相互傾軋的弊端。二十六年規定巡按御史所至州縣必須遍歷，不拘期限，健全了巡按御史制度。至永樂元年，遣御史分巡天下成為定制。[8]洪熙元年規定巡按以每年八月出巡，宣德十年劃定全國為十三道，至此十三道巡按御史成為定制。正統四年規定，巡按御史回京不須經由本院而徑直赴御前奏復，表明巡按御史作為中央派駐地方的監察官，其監察權的制衡功能進一步凸顯。

2.巡按御史制衡功能的實現

明代由中央派出監察地方的巡按御史，“所按藩服大臣，府州縣諸考察，舉劾尤專，大事奏裁，小事立斷”[9]，對各級地方官員具有很強的監督和威懾作用。從巡按御史監察權的縱向運行來看，明初規定巡按御史的監察對象是省級以下所有官員，正統年間頒布《憲綱》規定，巡按御史可以監察地方三司及其長官，表明巡按御史有了監察省級官員的職權；若御史訪察出有違法失職情節的官員，根據不同的品級指明實跡參劾，甚至對貪酷顯著者可以就便拿問。從巡按御史監察權的橫向運行來看，巡按御史出巡，管轄范圍極廣，“按臨所至，必先審錄罪囚，有故出入者理辯之。諸祭祀壇場，省其墻宇祭器。存恤孤老，巡視倉庫，查算錢糧，勉勵學校，表揚善類，剪除豪惡，以正風俗、振綱紀。……凡政事得失，軍民利弊，皆得直言無避”[10]。從巡按御史監察權的外部運行來看，巡按御史每到一地都要追問刑名，受理冤獄，復核已結案件，還要聽地方官講讀律令，不能通曉者給予懲處，并向皇帝舉奏守法奉公、廉能昭著的地方官員；還要分別審查各衙門六房文卷，寫出批語，作為考核地方官員政績的標準。從巡按御史監察權的內部運行來看，巡按御史所至州郡還要監理地方庶務，如勘察地方堤壩、橋梁、城池、驛站、倉庫、房屋等公共設施的建造，督促墾荒，救災恤民等，以維護基層統治秩序；[11]后期更增加了巡按御史對地方軍政和行政的參議權，加強了中央對地方的直接監督與控制。

四、巡道制度的制衡功能

明代地方實行三司分權的政治體制，按察司作為省級最高監察機關，是地方藩司三大臺柱之一，掌一省刑名糾劾之事，其監察地位也十分重要。按察司在各道所屬府州縣設按察分司，按察司的輔佐官定期分巡各道即為巡道制度。各道按察分司的巡道官稱為分巡道，其職責一是專業性的，如清軍、刷軍、提學、撫民、巡海、水利、屯田、招練、監軍等；二是區域性的，主要是不定期巡視所屬府州縣，監察考核所屬官員，監督審理所屬司法案件。明初按察司與都察院相對而設，二者俱為風憲官，按察司被稱為外臺，“故大明令按察司、都察院并列，不視為外官也”[12]。雖然后來都察院派出巡按御史，監察權位列按察司之上，按察司下降為協助性監察機構，但各道按察分司作為省級監察機關的派出機關，在地方府州縣仍然擁有較大監察權威，體現出明代省級監察權對府州縣的制衡功能。

1.按察分司及分巡道的建制

吳元年，朱元璋組建中央政權之初，就設置了地方按察司，設按察使一名，按察副使二名，僉事若干名。按察司的設置標志著明代地方監察機構開始建立。[13]洪武九年，廢行中書省，設地方三司，以提刑按察使司掌刑獄與監察，按察司作為省級監察機構正式確定下來。洪武十四年于各省之下開始置各道按察分司，十五年又在府州縣置按察分司；十六年改按察使為從三品，按察副使為從四品，二十二年復定按察司為正三品衙門。洪武二十五年，劃分全國按察分司為四十八道，各道均設按察分司；二十九年規定除兩京不設按察司外，其余每省各置一司，改置按察分司為四十一道，謂之分巡道，按察所屬府州縣，“此分巡之始也”[14]。建文時改按察司為肅政按察司，成祖初年又復按察司之設；永樂五年置交趾按察司，十二年置貴州按察司，宣德五年革交趾按察司，此后按察司隨布政司而設，共十三按察司；按察分司則時有增減，至萬歷時，按察分司多達六十道。

2.分巡道制衡功能的實現

按察司的長官為按察使，“掌一省刑名按劾之事。糾官邪，戢奸暴，平獄訟，雪冤抑，以振揚風紀，而澄清其吏治”[15]，地方一應糾舉官邪、刑名、訴訟皆為按察使掌理。按察司的輔佐官為按察副使和僉事，巡察各道府州縣，被稱為分巡道。其職權也十分廣泛，包括管理地方府州縣的兵備、提學、撫民、巡海、清軍、驛傳、水利、屯田、招練、監軍等事務。分巡道受上級按司派遣，監察下級事務，“每季終，分巡官將問遍贓污官吏之數，追過贓罰等項目數，各開報撫、按處查考”[16]。明太祖曾對各道分巡官說“風憲之設，本在整肅綱紀，澄清吏治，非專理刑名。爾等往修厥職，務明大體，毋徒效俗吏，拘之于繩墨之末”[17]。可見，分巡道設置的主要目的還在于對地方府州縣的監察與制衡。分巡道大都因事而設，名稱也不盡相同，是省級按察司派出的督辦監察機構，其監察范圍主要是本司所轄的府州縣，同時監督審理其司法案件，并可以干預地方庶政。對于總領一地大權的地方府州縣首腦來說，作為省級按察司派出監察府州縣的分巡道，雖然品秩不高，但職權廣泛，對地方府州縣官員能夠形成特定的威懾力，在基層社會發揮著獨特的監察制衡功能。

結語

明代監察制度縱橫交錯，交互重疊，在很大程度上體現了自秦漢以來傳統社會監察體系以卑臨尊、上下相維的監察制衡原則，在澄清吏治、匡正政風、肅貪倡廉、懲治腐敗等方面發揮了十分重要的作用，也在一定時期和范圍內保證了明代國家機器的正常運轉。正如明人顧炎武所言：“夫秩卑而命之尊，官小而權之重，此小大相制，內外相維之意”[18]。毋庸置疑，這種小大相制、監督制衡的監察體系為調整統治集團的關系、保障國家政權的穩定發揮了顯著的作用。然而，由于明代國家監察機構設置重疊、權力交互，又會產生新一輪的辦事推諉、效率低下的問題；而且隨著后來各級監察官權力加重，使其有條件干預地方行政事務，又在一定程度上構成新的運轉不靈和吏治腐敗。在傳統社會的政治運行模式中，明代監察制度的這種制衡功能往往體現出統治者對官吏的不信任和較為敏感、緊張的君臣關系，也體現了統治者使任事者無權、有權者難任事的政治策略，又在一定程度上消解著監察制度的制衡功能。

注釋：

[1]《春明夢余錄》卷二十五《六科》。

[2][3]《明史》卷七十四《職官志三》。

[4]《大明會典》卷二百九十《糾劾官邪》。

[5][6]《明史》卷七十三《職官志二》。

[7]《太祖實錄》卷一百一十三。

[8]《明史》卷六《成祖本紀二》。

[9][10]《明史》卷七十三《職官志二》。

[11]《大明會典》卷一百六十五《都察院二》。

[12]《大明會要》卷四十《職官十二》。

[13]《太祖實錄》卷二十六。

[14][15]《明史》卷七十五《職官志四》。