第三部門在政府轉型中的定位和角色分析

摘 要 隨著政府體制改革，政府、市場、民眾需要一個交流的平臺。行業協會作為“第三部門”，在了解企業的需求和促進社會的融合，解決社會上各種矛盾等方面比政府和市場更具有優勢。因為行業協會的法律環境、社會上扮演的角色、進入的機制以及管理者的理念不一樣，因此需要各個地方不同的經濟和社會環境下的行業協會發展并成功地案例以及他們的經驗，提出符合當代政府管理行業協會的真知灼見。

關鍵詞 行業協會 第三部門 政府職能轉變

作者簡介：董柏弦，中國人民公安大學。

中圖分類號：D625 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-160-03

一、第三部門進入社會的必要性

隨著政府體制改革的跨進和確立企業市場主體的地位，政府與社會市場之間的博弈和交流急需一個能夠溝通兩者的主體。行業協會作為“第三部門”的存在，在了解企業的利益需求、促進社會融合，消弭社會矛盾、協調政府與市場、企業的利益關系具有不能替代的作用，能夠作為政府與企業之間的橋梁，向政府傳達企業的共同要求，并協助政府制定行業發展的規劃、產業政策的實施、行政法規和有關法律的規劃，同時對本行業產品和服務質量、競爭手段、經營作風進行嚴格監督，維護行業的信譽，激勵公平競爭，打擊違法、違規行為，是市場經濟條件下不可或缺的主體。

溫州是我國民營經濟的先發地區，長期以來，特別是改革開放以來，溫州市場經濟發展的較快，行業協會發展的歷史悠久作用突出。在發展的過程中有很多可以學習的經驗以及良好的機制，但是也存在很多漏洞。首先，行業協會能否相對于政府具有獨立性與自治性，這也是行業協會想要發展的前提。再次，行業協會能否作為個人和國家之間的橋梁與樞紐，既可以維持社會的團結，又可使社會變遷順利的進行。并且政府應該怎么制衡行業協會。

二、概念界定

（一）行業協會

是指介于政府、企業之間，商品生產業與經營者之間，并為其服務、咨詢、溝通、監督、公正、自律、協調的社會中介組織。行業協會是一種民間性組織，它不屬于政府的管理機構系列，它是政府與企業的橋梁和紐帶。行業協會屬于我國《民法》規定的社團法人，是我國民間組織社會團體的一種，即國際上統稱的非政府機構，又稱NGO，屬非營利性機構。

根據產生途徑的不同，行業協會分為兩種。一種是由民營企業自發形成，以期通過行業協會的自我管理和自我服務，實現公平的競爭環境，促進企業的發展。另一種是由于政府轉變職能，由政府行業主管部門組建，在政府的授權或委托下承擔部分行業管理職能。

（二）第三部門

“通過志愿提供公益”的NGO或NPO。從范圍上講是指不屬于第一部門（政府）和第二部門（企業）的其他所有組織的集合。因此，主要為民政部門注冊的社會團體、基金會、民辦非企業單位及未注冊的草根組織。 第三部門是一個與傳統模式相異的全新組織形式，美國學者薩拉蒙稱之為現代民族國家之后的“全球社團革命”。據說工業化發展模式要求民族國家，而后工業的可持續發展模式則要求發展跨國的第三部門組織。雖然一般謹慎的學者認為它應當與第一、第二部門互補互動，而不是向這兩個部門挑戰乃至試圖取代它們。

（三）政府職能的轉變

是指國家在某一特定的時期，根據國家和社會的發展進行規劃，對其需要負責的職責與功能的轉移和變化。

三、現存溫州行業協會現狀

從1998年第一批民間行業協會成立至今，溫州的行業協會以驚人的速度成長著，僅市一級的行業協會就超過100多家，各個縣也相對的建立了行業協會，這些行業協會覆蓋了溫州幾乎所有的工業和商業領域。吳敬璉先生曾指出溫州的行業協會是“真正的行業協會”，有的學者學者更是認為“在我國，除了溫州有幾家像樣的行業協會，其他地方都是死而不僵或者僵而不死。自從我國加入世貿組織以來，由于對國際貿易的股則不熟悉，使得我國遭受的反侵銷最多，溫州更是遭到的更大的打擊，面對這些問題，溫州行業協會以其獨有的優勢，保護了國內的企業，成為一道防火墻。

四、存在的問題

從溫州的目前實際情況來分析，行業協會并沒有擺脫計劃經濟的的色彩，一些行業協會在習慣于依賴政府，并把自己看做是政府機構的延伸，甚至有些行業協會還會要求政府將企業注冊登記和初審權等行政權交給他們，他們服務與企業的心態還是比較弱的。而且許多行業協會的職能不明確，行業交叉重疊現象嚴重，另外還存在著很多行業協會行業覆蓋面狹小的問題，還有行業協會會員覆蓋率的偏低，協會自身建設的落后，行業協會的經費缺乏保障。

政府職能轉變不到位致使行業協會管理職能缺失。政府扶植行業協會發展的一系列政策的出臺，推動了行業協會的快速發展。但行業協會的大量涌現，并不意味著己經實現了從部門管理體制到行業管理體制的轉變，經必須相應地獲得行業管理的職能，并在全體會員企業的有效參與下，民主地行使行業管理的權力。溫州行業協會是從體制外途徑生成的自治組織，其“出生”背景決定了它們在發展初期不可能像體制內途徑生成的行業協會那樣擁有一定的政府轉移的職能。實際上，行業協會不但要立足于服務，也應該具備有一定的管理職能，其所具有的行業代表性、專業權威性和信息的全面性不可避免地要成為行業管理的重要主體。所以，政府必須推進行政體制改革，加快政府職能的轉變，從法律和制度層面理順政府與行業協會之間的關系，以促進行業協會的健康有序的發展。同時，需要指出的是行業管理權限的轉移，必須要有相應的財政扶助，因為行業協會具有一定的公共職能，其部分開支應納入財政預算，這又涉及了公共財政體制的建立和完善問題。此外，采取政府購買信息和服務等方式實行間接補貼也是可供選擇的辦法之一。

五、如何讓行業協會更加發揮其重要作用

行業協會不是“自足的”，需要各種外部資源；行業協會也不是在真空中活動，要受到各種限制，所以行業協會需要合作。而政府是其最主要的合作者之一。在中國，政府既是行業協會的管理者，又是行業協會所需資源的供給者，還是行業協會的影響對象。作為管理者，政府是調節行業協會行為的法律法規的制定者和執行者。作為資源供給者，政府可以為行業協會提供活動許可、人力資源、稅收優惠、資金、影響力空間、領導人參與（如接見、題詞、捐助）、官方壟斷的其他資源（如媒體）等。行業協會要想發揮其作用于功能，必須積極與政府接觸，甚至與之開展廣泛而緊密的合作。

（一）行業協會發展受到政府職能轉移的影響

在改革開放之前，溫州政府對行業協會的發展作用與全國各地一樣，公共的權力由政府執行，社會的資源支配也有政府劃分。單位行使著政府的行政管理職能。因此行業協會處于不獨立，不自治的地位。從某方面說私人領域的市場幾乎沒有。政府管理公共市場完全依賴于自己的理解以及掌握的情況，通過法律，法規的制定來維護公共的利益。這樣導致了行業協會的極度不發達。

由于改革開放的深入，市場經濟的快速發展使得溫州利益群體的分化。使得行業協會等民間組織有了生存和發展的空間。在民營經濟發展較快的溫州，為行業協會的發展打下了堅實的基礎。主要表現在：（1）改革開放以來以市場經濟為主導下溫州民營經濟處于優勢地位，成為經濟增長的主要動力。在外貿出口，工業，服務業等，民營企業都已經成為主要地位。（2）行業協會的日漸成熟。由于溫州民營企業的分散性，企業規模小，不具備很強的競爭力，在中國加入世貿組織以來處于弱勢地位，由此行業內的企業紛紛組織起來，保護自己的利益。（3）中國法制的不斷完善。只有健全的法律體系才能約束政府。自從改革開放以來，我國對政府機構的改革力度不斷加大，使得政治職能越來越精簡。政府的職能得到有效的轉變。對于行業協會在管理和促進民營經濟的發展中，經濟與政治的制度以及社會結構的變化顯得至關重要。地方政府職能的轉變與治理也依賴于行業協會的興起于發展。

第一，行業協會的發展壯大代替一部分政府職能。在市場經濟面前政府遭受到了極大的挑戰，以前由政府做的事情現在反而會適得其反，急需一個新的平臺來代替。

第二，行業協會的宗旨是合作，共享，參與其中。在行業管理中，政府不再是唯一的權力管理中心。如果沒有行業協會的興起與發展，在市場經濟的環境中政府對于相對獨立以及分散的民企無從管理。

第三，行業協會最主要是其自治性 在行業協會的各項原則中，企業自治與行業協會的自治是最重要的。

第四，行業協會使得政府的權力逐步下移。在早期，行業協會的發展歷程實際上就是政府權力下移的一個過程。

第五，行業協會提出了透明和回應的原則。

（二）政府部門、社會與行業協會的責任

因為市場經濟的環境和政府權力下移與接收權力方面的原因，行業協會并沒有與地方政府真正的建立起完善的互動機制，對于民營經濟的發展以及地方政府的改革來說是受到很大的影響。結合溫州的行業協會與地方政府連接的實際狀況出發，只有不斷的完善局部條件。才能平衡各方權力均衡，形成行業協會與地方政府良好的互動機制。因此。政府需要繼續下移權力，持續的推進政府的職能轉變以及行業協會與政府的良好溝通，要政府明白合作對其的利大于弊，行業協會需要通過展示自身的能力向政府證明自己的好處，從而吸引對方接受自己的合作。最后通過完善法律制度來達到改善外部環境。

首先，政府必須對自身的機構進行改革和轉變職能，政府本身應該追求的是公平正義，而不是過度的追求經濟職能的實現。

其次，行業協會的發展不能只依靠于政府機構的改革與職能的轉變，行業協會只有不斷的完善自身，才能吸引政府接受自己的要求，為自己的發展提供良好的外部環境。

溫州行業協會興起的最大意義在于，它代表了一種新的治理主體。對于溫州而言，民營經濟的發達、市場機制的相對完善，本身就為行業協會的發展提供了較為寬松的制度空間，民營經濟的發展與壯大勢必會對傳統的公共權力的支配和運作方式產生很大的影響，進而改革來適應經濟的飛速發展和社會結構的不斷變遷。行業協會的出現則使得變遷成為現實。但是，行業協會對治理的要求是隱藏在商會提供集體物品的努力中的。從行業協會生成的原因看，行業協會的存在必定是因為有一個利益群體需要聚合形成現實組織，提供集體物品；這樣的組織從本質上看，是一個利益集團。

利益集團的宗旨在于“影響國家政策的指定，并不是圖謀政府組織?！弊詮牡诙问澜绱髴鹨院螅诺渥杂芍髁x導致國家的職能處于“守夜人”的地位。但是市場經濟的不斷發展與完善，突顯了市場自身的缺陷，需要政府的干預。在這種情況下，影響政府政策就成為追求利益的各種利益集團表達和獲得利益的重要途徑了。西方資本主義發展到壟斷階段標志著其已經進入成熟時期并進入一個新的階段，與經濟制度相配套的多元化民主政治體制也趨于穩定和成熟。在這種政治體制架構下，各種團體和組織生存和發展的條件和環境比較寬松，對政府行為施加影響的途徑也逐漸增多，而利益集團正使利用了這種有利條件才逐步成熟和壯大起來的。利益集團的生長在當今的中國式一個不可逆的過程，；民營經濟的充分發展不但培育了獨立自主的市場主體、平等互惠的契約關系、自由獨立的個性意識，而且重新界定了產權關系和社會資源以及個人財產的占有和分配原則；政府的治理方式則明顯具有上一個時代的色彩，支配資源的權力極大，不能與市場經濟相適應，一般政府的缺點和轉型期政府的缺點集于一身。因此對于市場經濟主體而言，發展自身就必須在一定程度上改變政府和政策。

對行業協會的合法性的研究認為行業協會需要社會合法性、法律合法性、行政合法性、政治的合法性。行業協會能夠提供一些公共物品，還有集體物品。使得社會合法性成為溫州行業協會存在的基礎和權力的來源。因此必須滿足行業協會的社會合法性。所以，行業協會必須提供集體物品，還有一些公共物品在促進公共利益。像一些學者研究表明，壯大的行業協會不僅可以繁榮經濟，使得市場成熟，還能促進公共利益。

行業協會能夠與政府和本地企業的有效合作也是成功的必要條件。如煙具行業協會對于歐盟的反傾銷案，政府部門與行業協會的合作是非常重要的，行業協會的努力促進了政府部門在應對反侵銷上完善政府的職能。在中國這個人治、人情味很重的國家，也許一把手的一句話就能使整個行業協會的努力得到實現，所以取得政府領導人的理解支持也是行業協會打開局面的一個選擇。作為一個利益集團，在反傾銷案中，它不僅提供了集體物品，也增進了公共利益，這與政府的目前是一樣的。這能夠促進行業協會與政府的良好合作。

并且，行業協會的有效服務又與商會掌握的資源和獲得資源的能力有關，更容易影響政府。康曉光認為，1978年以后，中國政府的合法性基礎發生了變化，合法性主要靠經濟發展支撐，合法性主要體現為“政績合法性”。但近年來，由于政府職能的轉變，政府也開始從關注GDP的增長，向關注社會公共事業上轉移，人民生活觀念的轉變，更多的開始追求越來越好的公共服務。這樣，政府、企業、行業協會在經濟建設與社會建設上產生了契合點。雖然溫州的行業協會與溫州政府形成了良好的互動機制，但是溫州行業協會的發展壯大以及與政府的良性互動卻給我們很大的啟發：相比于我國目前對治理轉型之政治學意義的追求，溫州地方治理的轉型是經濟社會發展的“倒逼”產物，其中最主要的意義是，為民營經濟發展提的外部環境做出了極大的貢獻。因此，可以說，我國興起以行業協會為依托的地方治理相對于西方國家，或許可以成為推進民主社會的一種較好的選擇路徑和方式。

參考文獻：

[1]吳光蕓.協商民主：和諧社會政治穩定與政治發展的重要途徑.長白學刊.2007（1）.

[2]李勇軍，路金亮.西方第三部門的興起及其對我國發展第三部門的啟示.成都行政學院學報.2002（5）.

[3]王思斌.非協調轉型背景下中國社會工作教育的發展.北京科技大學學報（社會科學版）.2004（1）.

[4]胡益芬.“參與式治理”——第三部門與政府關系探析.重慶社會科學.2004（S1）.

[5]呂鵬.當代中國公民社會和公民社會組織研究中的結構、功能取向.甘肅社會科學.2002（3）.