“土地”是山區穩定的命脈

摘 要 隨著農村工業化、農業產業化和城鎮化進程地不斷加快，農村人口大量向城市遷移，但是遷移農民所占有的農村宅基地或者是集體土地份額依舊保留，以致農村土地大量閑置，有限的土地資源利用率進一步降低。如何盤活“土地”這個轉盤，是山區穩定發展的關鍵。若是能夠推動農村土地宅基地或是集體建設用地的置換和入市流轉交易，將會大大加快山區的穩定發展。也就是說，將置換或騰空的農村宅基地或者較為平坦的山地復墾為耕地，以換取相應的建設用地指標，盤活偏遠地區或者零散的建設用地貯存量。

關鍵詞 土地流轉 山區 置換

作者簡介：陳鋒麗，慶元縣人民法院。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-219-02

開展偏遠、傳統耕作方式的農村土地整理工作，整合閑置土地，統籌人口稀少的自然村落，在建立整套土地流轉制度的前提下，允許農民和集體享有農村土地轉讓、出租、抵押等收益，以更好釋放土地的利用價值，緩解山區經濟發展過程中土地瓶頸的制約程度。以更好地推動山區經濟的特色發展。實際上盤活山區“土地”關鍵在于山區宅基地使用權是否可以自由流轉，而宅基地使用權是否可以自由流轉，關鍵在于農村集體建設用地是否可以自由流轉，解決源頭才能真正解決問題。

一、宅基地使用權流轉之基本問題探析

（一）宅基地的性質

宅基地使用權是集體成員設定于集體土地所有權上的一種用益物權，用益物權所具有的使用、收益功能并不需要同時具備。在集體所有的土地上為集體成員設定宅基使用權的目的，是讓本集體成員能夠本集體土地上建造屬于自己的家園，滿足住有所居的基本生活要求。因此，宅基地使用權的權利本質就是集體成員住有所居的占有使用，而不是擴大權益上的出賣、收益權能。農民對土地本身的使用就是利益。用益物權是利用土地本身的效用即使用價值的一種權利，即農民對宅基地擁有占有、使用權能足以實現其生活居住目的。因此，認為宅基地使用權是用益物權就推定其應當具有收益權、應當允許其流轉明顯是一種毫無邏輯的推定。如果一項權利，立法上允許其可流轉，即使該項權利沒有收益權能依舊是可以流轉的。 因此，是否允許宅基地流轉不在于其使用權是否具有有收益權能。農民宅基地使用權不能自由流轉，特別是不得流轉給集體以外的人、城市市民，這是由其設定目的的特定性即立法規范所決定的。其享有主體一般只能是本集體成員，而不是任何人都可以享有。

（二）農民和市民房屋所有權的平等性問題

所有權作為私權，其法律地位應當無差別給予保護的物權屬性。市民的房屋所有權受法律保護，農民的房屋所有權同樣受法律保護。這并不意味著兩種所有權之間的保護條件是一致的。權利和義務的關系，是一致的，不可分割的。沒有義務，權利便不再存在；沒有權利，便沒有義務存在的必要。作為法律所規定的權利的實現，離不開義務的履行。市民享有所有權的房屋有的是經濟適用房、有的是商品房，因為在購買時所履行的義務各不相同，故而其處置所享有的權利也是不一樣的。商品房是所有人通過市場競爭購買的，其所支付的房價款中含包含了購買房屋所占地國有建設用地使用權的價值，也就是說，其房屋賴以建立的土地使用權是作為商品購買的，完全是其私人的財產，而且對這樣的財產取得權利沒有身份的限制，故而商品房所有人支付了其所購買的房屋以及土地的價款，理所應當享受其所帶來的“無限制”的使用、收益、處分等權利。但農民房屋所有權賴以建立的宅基地使用權是在集體公有的土地上設定的，是按照公有制的福利分配原則分配給集體成員的，取得宅基地的前提是，取得人必須是集體成員，農民只是因為其集體成員的身份而無償取得了宅基地，在這個過程中宅基地所有人并未盡支付“購買”宅基地費用的義務，宅基地使用權人可對宅基地享有該項用益物權上的所有權利，但同時必須負有對等的所有義務，包括禁止向集體成員以外的人轉讓宅基地、禁止隨意擴大宅基地的使用范圍、禁止無理由拒交回宅基地等義務。因此，就產生了農民房屋與城市房屋所有權的差異，一個可以流轉，一個流轉范圍受到限制；一個是真正意義上的權利，一個是帶有限制的權利。因此，若農民房屋所有權要與市民房屋所有權平等，則違反了公平和效率的基本原則，缺乏權利與義務的系統根基。

二、集體建設用地流轉制度合理性剖析

（一）入市的必要性和可行性

土地征收是國有土地面積增長的主要因素，但是我國現有法律、法規又明確規定只有是公共利益目的才能成為國家征收集體土地的理由。而實際上，因公共利益目的以外的因素所增加的建設用地該如何從立法上和實務中進行操作，是目前迫切需要解決的問題。在此基礎之上，若集體所有的土地可以轉為建設用地直接進入建設用地市場，那么問題便迎刃而解了。集體建設用地的直接入市就是在符合規劃和建設用地指標控制的條件下，把本來由國家征收為國有土地再出讓給建設用地人的土地直接由集體出讓，省去國家征收這個環節。2001年以后，許多地方就已經開始了集體建設用地使用權流轉的試點。有多個省頒布了關于集體建設用地使用權流轉的辦法。特別是在新農村建設中，集體建設用地使用權的流轉，增加了農村集體和農民的收入，盤活了集體土地資產，為發展農村經濟，推進農村工業化、農業產業化和城鎮化發揮了重要作用。從各地農村建設用地使用權流轉（試點）的實施情況以及取得階段性成效來看，允許集體建設用地入市具有可行性 。只有允許集體建設用地直接入市，才能盡可能地減少政府的土地征收行為，遏制征收權的濫用，使政府征收僅限于公共利益目的，公共利益目的以外的新增建設用地應由集體建設用地直接入市解決 。

（二）入市的合法性

允許集體建設用地入市流轉只是解決了合法性的前提，不能簡單地說允許入市就代表流轉合法，這兩者之間并沒有必然的推定關系。集體建設用地入市流轉合法性的關鍵是集體建設用地“誕生”合法，要解決的是建立一種法律事實使集體土地“合法變為”集體建設用地。但是若采取所有權自由處分的方式放開集體建設用地市場，由于農民用地與建設用地之間存在巨大的價值差異，利益空間十分龐大，將會導致農民“變賣”大量農業土地。2009年國土資源部提出“保經濟增長、保耕地紅線”行動，堅持實行最嚴格的耕地保護制度，18億畝耕地紅線不能碰。各地方政府應因地制宜制定嚴格的土地利用總體規劃、年度利用計劃以及土地用途變更審批制度。政府機關和任何單位、個人違反上述規劃及制度將承擔相應的法律責任。目前，各地農村集體建設用地用途主要限于農民的宅基地、公益性公共設施用地和農村經營性用地。如果集體建設用地入市僅將現有的集體建設用地入市，那根本無法達到入市的目的。一方面現存建設用地量十分有限，另一方面其用途均為農村和農民生活、生產之必須，無法企及公共利益目的以外的渠道和用途。因此，集體必須增加集體建設用地的保有量。

（三）入市的公平性

集體所有權是指一個集體內部所有成員共同擁有某項資產，不同地域土地價值、利用方式、產生效益均不相同。在允許集體建設用地使用權入市的情況下，各集體必然希望將其所有的農用土地轉為建設用地。實際情況下，不可能所有的農村用地都有機會轉變成為建設用地。因而，轉變為建設用地的農地所在集體會獲得豐厚的土地收入，而未被轉變為建設用地的農地所在集體，其所擁有的土地依舊只能用于宅基地、公益性基礎設施建設等用途，集體土地收益遠不及其他集體。導致同一地域范圍內，在相同入市條件下，不同農村集體之間收益上存在巨大差距，這顯然并不公平。實際上，我們都知道即使允許了建設用地使用權入市，即使需要增加建設用地的保有量，那也不可能將所有集體的農業用地轉變為建設用地，之所以沒有將一些集體的農業用地轉變為建設用地，是因為我們的18億畝耕地紅線，是為了保障國家糧食安全的公共利益，犧牲了這部分集體的土地的利益，導致集體之間存在了利益之差。因此，為縮小集體與集體之間的利益差，平衡各集體之間的利益，在推行建設用地使用權入市的進程中，應嚴格執行國家耕地保護補償制度，由國家給予“犧牲了的集體”一定的經濟補償，在一些地方已經開始了這方面的實踐。在允許集體建設用地入市的情況下，應當同時實行耕地保護補償制度，具體的補償標準應當根據各地自身實際發展情況進行制定，且所制定的補償標準應當是靈活可控，可及時根據地方經濟發展情況進行調整。否則，就無法保障建設用地使用權入市的有序進行，還有可能偏離地方政府土地利用總體規劃及年度土地利用規劃，無法保證18億畝耕地的紅線。

三、從宅基地流轉到集體建設用地流轉的制度構想

宅基地作為集體建設用地的一種，要解決其自由流轉的問題，其根本上還是要解決集體建設用地的流轉問題，宅基地收回制度、復耕補償獎勵金制度以及耕地保護補償制度作為流轉的配套制度，同樣也適用于集體建設用地的流轉過程。但是山區土地的入市流轉相比較城鎮土地更為復雜與繁瑣，其流轉的收益分配涉及集體和農民等多方的利益，必須要充分考慮各方的利益平衡問題。

各地在建立了集體建設用地使用權入市制度的條件下，應當根據自身地域發展實際情況，設立多個利益分配主題，包括集體、農民甚至地方政府等，允許各方利益分配主體共同對房屋和宅基地的處分作出決定或者輔助，例如，農民向城市人出賣房屋和宅基地，應按照市場價格，由集體取得建設用地使用權（ 宅基地） 的出讓價值（該市場價值可以參考一個正常自然人在當前市場經濟條件下會出具的價格），由房屋所有人取得房屋的市場交換價值，政府在“批準與協助”過程中可充當“幫手”的角色，收取10%（比例可協商或者更具實際情況具體調節）左右的土地增值收益。在集體建設用地入市的情況下，這樣處理才符合同地同權、同地同價的原則。集體成員對其房屋享有所有權但房屋之下的宅基地是因其集體成員的身份而無償取得的，其所享有的宅基地所有權同時要求其負有禁止向非集體組織人員出賣宅基地使用權的義務，這必須遵守和履行。集體建設用地使用權流轉進入市場后就不再是福利分配性質的了，應當按照建設用地的使用標準、價值，實行市場競價及有序流轉，遵守土地市場的管理規則，向房地產市場及土地市場注入富有活力的新生力量，使得房地產及土地市場保持良性的可持續發展。

四、結語

綜上所述，山區經濟要穩步向前發展，應在現有的法律框架下，以有利于農民得實惠、有利于土地集約化經營、有利于推進新農村建設和城鎮化發展為方向，將農村土地流轉的主體回歸為農民，尊重農民的權利和意愿，綜合考慮各方利益分配主體的利益平衡問題。因地制宜，尋找到一條符合自身特色的山區土地、山區林權、山區勞動力等方面的經營道路，促進規模化經營，提高土地利用率。同時建立完善的法律制度，允許農村土地使用權直接入市，完善對農民房屋轉讓的規定，嚴格執行農村土地收回制度、復耕補償獎勵金制度、耕地保護補償制度，嚴格遵循土地利用總體規劃和年度利用計劃以及土地用途變更審批制度，結合各地試點實踐經驗和相關制度研究成果，在規范相關市場的同時，重點保護保護農民的利益。山區經濟區塊還可牢牢抓住農村金融改革試點契機，充分利用農民專業合作社、專業服務公司等新型農村金融主體和市場主體的扶持力量，切實保護土地流轉過程中的合法權益。只有這樣才能保證農村土地流轉制度的良性發展，促進山區地塊的繁榮穩定，構建和諧的社會主義城鄉一體化。

注釋：

王崇敏，孫靜.農村宅基地使用權流轉析論.海南大學學報人文社會科學版.2006（6）.

河北政府網.2008.

韓世遠.宅基地的立法問題.政治與法律.2005（5）.