我國網絡銀行市場準入監管存在的問題

摘 要 基于現代金融市場的高風險性，進入此領域的經濟主體必須具備不同于一般行業要求的主體資格，否則就難以適應金融領域的競爭與發展。由于金融機構的存在結構與布局、發展數量與質量、資本經營的能力與水平，以及具體業務范圍的變動等，都會不同程度地對整個金融業乃至國民經濟的穩定與發展產生直接影響，因此，加強金融機構市場準入監管已為各國通例。

關鍵詞 準入監管 風險規避 制度構建

作者簡介：鐘柯，廈門市翔安區人民檢察院。

中圖分類號：D922.28 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-207-02

網絡銀行市場準入監管，是指政府主管機構在現有的監管模式和手段的基礎上，根據現行法律規范對網絡銀行的內控機制、技術設施、安全認證、專業人員等方面的規定，對申請開辦網絡銀行或從事網絡銀行的金融機構的經營資格、經營能力進行審查、確認或限制，賦予其開辦網絡銀行或從事網絡銀行業務的權利能力和行為能力的活動。以此達到將那些素質較差，有可能對存款人利益或金融業的安全與穩定造成危害的金融機構拒之門外，并確保網絡銀行的發展符合本國經濟狀況，為網絡銀行機構的公平競爭創造良好環境的監管目的。網絡銀行的市場準入監管，是防范網絡銀行風險的基礎性措施。

我國網絡銀行市場準入監管雖然取得了以上可喜的成績，但與之健全與完善還相去甚遠。銀監會發布的《管理辦法》彌補了一部分網絡銀行監管法律規范的不足，解決了網絡銀行業務市場準入的部分問題，但從總體上看，網絡銀行在市場準入的監管仍存在著諸多問題：

一、監管法律體系不健全

網絡銀行的市場準入監管是我國網絡銀行監管的重要組成部分，而網絡銀行監管又是我國銀行業監管的一部分。雖然我國開展網絡銀行業務已有多年，但涉及網絡銀行的法律規范較少，立法相對滯后，這樣勢必容易產生法律漏洞。我國銀行業市場準入監管方面的規則多散見于各法律、法規與部門規章之中。首先，縱觀我國銀行業監管的基本法：無論是《中國人民銀行法（2003修訂）》，還是《商業銀行法（2003修訂）》，乃至《銀行業監督管理法》等，均未涉及網絡銀行監管的專門規定，導致監管機構的監管無法可依，而網絡銀行經營的高風險性要求國家必須對其進行有效監管。其次，在《管理辦法》這類部門規章層次上，盡管對網絡銀行的市場準入作了原則性的規定，但定性少，量化不足，可操作性不強。另外，從該法律體系的構成來看，其真正層面上的法律規則并不占主體，相反，部門規章在網絡銀行及其市場準入的指引與評價方面起支配性的影響與作用，形成了“規章為主、法律為輔”的特色。

總之，我國傳統金融法規、行業標準已不適應網絡銀行發展，形成中的相關法律框架也主要是部門規章，法律效力較低，不能為網絡銀行的發展提供充分的法律保障。

二、監管體制不適應

隨著網絡銀行業的不斷發展，信息技術與金融制度的重新整合，金融機構所創新的金融產品的界限日益模糊，金融業務向綜合發展的趨勢嚴峻。金融產品的延伸、金融服務的信息化和多元化以及各種新金融產品銷售渠道的建立，使得金融業從“專業化”向“綜合化”轉變，銀行將不僅提供專業的銀行類服務，也提供包括保險服務、證券投資、理財、信托投資等多種服務。目前，國內主要金融機構的網絡銀行也都提供如保險、理財、證券、期貨基金等服務，出現混業經營、綜合經營。然而，我國在監管體制上強調的仍然是與分業經營制度相匹配的分業監管機制，這樣便會導致網絡銀行所從事的證券業務和保險業務的謹慎性監管出現真空，從而阻礙網絡銀行的發展。

三、市場準入監管的相關規范存在缺陷

（一）網絡銀行機構的市場準入

目前，我國網絡銀行市場準入條件，針對的是網絡銀行業務的準入而非銀行機構的準入，沒有涉及虛擬銀行等網絡銀行機構的市場準入規制，立法缺乏靈活性和前瞻性。

（二）網絡銀行業務的市場準入

首先，隨著網絡銀行業務的創新，一些銀行網站已有提供證券交易的平臺，或是代理保險產品的實踐，但卻未在法律上得到明確的許可。其次，對于網絡銀行業務的市場準入，我國目前實行較嚴格的審批制。如前所述，我國現行的分業監管體制，我國金融業的競爭力在一定程度上會被影響到，如果實行嚴格的網絡銀行監管模式，盡管可能降低網絡銀行乃至整個金融體系的風險，但卻會對網絡銀行的推進與業務的發展起到一定的抑制作用。

在網絡銀行業務發展的初期，出于對網絡銀行業務未知風險的防范，審批制的存在是合理的也是必要的，嚴格的市場準入監管法律制度能夠保證進入網絡銀行業務的主體具有為客戶提供足夠安全服務的能力。但從長遠來看，過于嚴格的審批制度則可能導致提高市場的進入成本，進入網絡銀行業務的市場主體不夠寬泛，會影響業務的創新與技術進步，最終降低網絡銀行業的整體競爭力，使網絡銀行的發展空間受到制約。

此外，市場準入主體范圍狹窄。相關規定只允許銀行機構從事網上金融服務。但相對于實體銀行來說，網絡銀行更加容易擴充規模、樹立品牌、鎖定客戶， 再加上傳統銀行從事網絡業務條件過高，設立程序復雜，市場進入成本較高，造成已設立的網絡銀行可能利用先發優勢形成市場壟斷。隨著我國金融業的逐步開放和發展，非銀行機構介入網絡銀行業務是不可阻擋的趨勢。然而，在當前網絡銀行發展的初步階段，將非金融機構排除在網絡銀行之外，是非常不公平的，也難以實現社會資源的最優化和網絡銀行業的公平競爭與健康發展。

（三）市場準入的許可條件

1.內控制度和風險管理。重他律，輕自律，是我國金融監管的一大特色，然而，這無益于良化監管者與被監管者的關系，也不利于風險的防范與化解。 網絡銀行的市場準入監管是離不開銀行的內部控制和風險管理，通過內部控制和風險管理，銀行才能自覺地遵守法律，從而減輕外來的強制性監管對網絡銀行本身發展的影響，同時也減輕對銀行創新活力抑制的影響，又可以徹底落實監管目標，從而真正的維護行業的內在穩定與安全，維護客戶的利益。《安全評估指引》對內控制度和風險管理的內容做了規定，但原則性太強，難以操作。

2.客戶利益保護。網絡銀行服務過程中，金融機構與客戶之間的權責分配是一個比較復雜的民事法律問題。《管理辦法》將降低風險、維護客戶利益作為監管網絡銀行的首要目標，體現了我國網絡銀行監管目標的轉變。為防止金融機構利用其優勢地位損害客戶權益，《管理辦法》從監管者角度對權責分配作了原則性規范。

然而，網絡是一個開放的世界，網絡銀行系統融入整個網絡，計算機病毒、電腦黑客都可通過網絡傳輸到交易系統，而使之安全受到威脅，使銀行和客戶蒙受損失。盡管《管理辦法》對系統安全條件作了較為詳細的規定，但這些條件對阻止系統被黑客、病毒侵襲，保證網絡銀行的交易安全，維護客戶利益只是一種保障，但不能完全禁止。網絡安全問題一直都存在，理論證實無法徹底預防病毒，黑客也難以杜絕，不管多么先進的技術也只能是暫時的，不可能保證系統的絕對安全。

在網絡環境中，傳輸速度是很快的，客戶的操作失誤帶來的問題頻發，如客戶在輸入劃撥款項時，網絡交易系統如果不能提示客戶再次輸入款項數目以確認為正確的數額，很可能使客戶沒有意識到款項錯誤而造成劃撥錯誤。《管理辦法》及有關銀行法律中沒有提及這些問題，所以系統出現故障時，會引發客戶可獲得怎樣的幫助，客戶操作失誤如何救濟等問題。

此外，《管理辦法》也未明確規定網絡客戶在網絡業務中應當享有的權利，沒有提出權利實現的途徑以及利益受損時的救濟方式。網絡銀行采取協議的方式確立銀行和客戶之間的權利義務，出現爭議時，難以解決責任的認定問題。客戶權利受侵犯的事件屢有發生。

（四）審批機構和標準

審批機構單一、標準模糊。在市場準入監管的程序性規則上，目前，我國網絡銀行市場準入的審批機構主要是我國的金融監管機構，即銀監會。然而，網絡銀行還涉及網絡信息技術安全，及網絡銀行犯罪等多種問題，對這些問題的監管往往超出金融監管當局的專業范圍；且對信息安全產品的準入，也可能超出金融監管部門的準入權限。

盡管目前的《管理辦法》對網絡銀行市場準入的條件作了羅列，但審批標準仍較模糊，如，在第九條第六款規定了“中國銀監會要求的其他條件。”表面上看，此規定是為了防止掛一漏萬的情形發生，也可避免條文因客觀情況的變化需頻繁修改，而賦予監管部門一定的自由裁量空間。但實際上此規定是給予了監管部門較大的核準自由裁量權，在不同金融機構申請網絡銀行市場準入時難以給予相同的標準，這將影響著網絡銀行市場準入門檻設置的公平性，從而限制網絡銀行市場的良性競爭和發展。

總之，市場準入監管在網絡銀行的監管中處在首段的位置，其重要性可想而知。我國目前實行的網絡銀行市場準入監管是以不完善的金融監管制度為背景的。為此，借鑒國際上在網絡銀行市場準入監管方面的經驗，同時改革金融監管體制，對我國構筑完善的網絡銀行市場準入監管尤為重要。

注釋：

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