礦產資源開發者的草原生態恢復義務研究

摘 要 文章力求為錫林郭勒草原礦產資源開發生態恢復機制的完善與發展提供參考。探求內蒙古錫林郭勒草原礦產資源開發者生態恢復義務的理論與實踐兩個范疇的問題。從理論層面和現行法律制度層面分析礦產資源開發者承擔草原生態恢復義務的依據和必要性；探討草原生態環境的恢復義務的內涵與實踐，實證研究內蒙古錫林郭勒草原礦產資源開發草原生態恢復機制的現行制度中存在礦產資源開發者義務缺失問題；提出建立草原生態補償稅制度以完善生態治理義務的構想。

關鍵詞 礦產資源開發 生態恢復治理義務 生態稅

作者簡介：曾琪，安徽財經大學法律碩士。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-196-02

錫林郭勒草原礦產資源豐富，在帶來巨大經濟效益的同時，也帶來了惡劣的生態后果，人們逐漸意識到經濟與環境的協調發展是整個社會發展的基礎。建立礦產資源開發生態恢復制度，已經成為錫林郭勒探求未來發展的重要課題。

一、礦產資源開發者生態恢復義務的依據與必要性

（一）礦產資源開發者生態恢復義務的理論基礎

當前，生態恢復與治理主要依賴政府的財政轉移而實現。錫林郭勒盟近幾年草原生態保護制度的建立與落實取得了巨大的成就，2011年錫林浩特市獎補項目國家資金5946.54萬元，用于禁牧補助2937.24萬元，草畜平衡獎勵2676.9萬元，牧民生產資料補助115萬元，牧草良種補貼217.4萬元 。錫林郭勒草原生態保護補助獎勵完全是政府責任，但是在市場經濟快速發展的今天，尤其是在錫林郭勒這樣一個礦產資源豐富但草原生態極其脆弱的地區，強化礦產資源開發者義務，運用經濟手段引導其主動保護生態環境是錫林郭勒未來發展的關鍵，也是本文研究的價值所在。

1.礦產資源開發者的生態恢復補償義務是受益人義務。與政府的生態保護義務不同，礦產資源開發者不是站在居中者的地位去調節社會不同主體的利益，而是作為受益人對因礦產資源開發所造成生態環境破壞進行恢復治理。這種對利益的二次分配所依據的是權利與義務的相關性理論， “沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務”。 草原具有公共物品屬性，社會公眾尤其是當地居民享有草原生態權利，這一權利的實現要依賴礦產資源開發者保護和恢復草原生態環境的義務來實現。

2.礦產資源開發者的生態恢復義務屬于生態保護義務。與草地資源和礦產資源保護義務不同，礦產資源開發者生態恢復義務所保護的不是具體的草地和礦產資源所代表的財產利益，而是抽象的生態利益。而為何要由礦產資源開發者來對生態利益進行恢復，一方面是由生態系統的不可逆性決定的，內蒙古的氣候與地形特點決定了這一地區草原生態系統的恢復難度要比其他地區更大，對恢復手段也提出了多樣化的要求。另一方面是由生態成本外部性這一特點決定的。草原具有公共物品屬性，即人人享有利用權利。但是當個人為了追求經濟利益的最大化必然會以損害社會整體利益為代價，這就必然會產生“公共悲劇”。礦產資源開發者承擔生態恢復義務，彌補因自己的行為帶來的生態損失，使外部成本內部化，從而引導開發者主動保護生態環境，改進設備技術，發展循環經濟。

（二）礦產資源開發者生態恢復義務的法律依據

1.開發利用人保護生態環境的基本義務的法律規定。保護環境是我國的一項基本國策，也是法律確立的基本義務。這里的環境包括自然環境，也包括生態環境。憲法規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”為礦產資源開發者的生態保護義務提供了憲法依據。環保法規定自然資源的開發利用者保護生態環境的義務。草原法規定了草原利用人的草原生態環境保護義務。但是并沒有就礦產資源開發過程中礦產資源開發者的生態保護義務做出具體規定，更沒有對礦產資源開發者的生態恢復義務做出明確規定。

2.環境保護法確立的誰利用誰保護原則。誰利用誰保護是我國環境保護的基本原則，利用者保護環境包括對環境植被的恢復和對生態的保護。環保法確立了環境保護的基本原則——誰利用，誰保護；礦產資源法規定了礦產資源開發者對因采礦而破壞的生態環境的恢復治理義務；草原法規定了草原使用人交納草原植被恢復費的義務，而且提出對草原植被恢復費專款專用。內蒙古2004年頒布的《內蒙古自治區草原管理條例》規定草原使用人草原植被恢復費的交納義務外，還規定了其他草原恢復義務。

二、礦產資源開發者草原植被生態恢復治理義務

草原植被恢復義務屬于生態保護義務。草原植被恢復義務的設立目的在于恢復草原的生態功能，并不是僅僅恢復草原資源的外部形態；也不是民法意義上對草原代表的國家或集體所有權的財產利益的保護，而是保護整個社會的生態利益，是一種生態保護義務，是環境保護法中“誰破壞誰恢復”原則的體現。

根據《錫林郭勒盟礦產資源總體規劃（2008—2015）》對于礦山環境保護的規定，要“加強礦山生態環境保護和恢復治理，最大限度地減少礦業活動對生態環境的影響”，“堅持‘誰開發誰保護、誰污染誰治理、誰破壞誰恢復的原則”，體現了錫林郭勒礦產資源開發者的草原生態環境恢復義務。一方面，明確了礦產資源開發者直接承擔因其開采行為導致的生態環境破壞后果的責任，權責統一；另一方面，督促開發者主動保護生態環境，改進設備技術，發展循環經濟交納草原植被恢復費是礦產資源開發者履行生態恢復義務的主要途徑，在現行的環境保護法律法規中規定得比較詳盡，且在實踐中，錫林郭勒草原植被恢復費制度也已經相當完善。

2011年內蒙古自治區頒布的《內蒙古自治區基本草原保護條例》規定了草原利用人交納草原植被恢復費的義務，在此條例規定的基礎上，錫林郭勒草原植被恢復費制度也被制定實施。其中礦產資源開發者交納草原植被恢復費的條件是其開采行為而非破壞行為，即只要開發者開采了礦產資源就要交納草原植被恢復費，不論其開采行為有沒有帶來現實的草原生態破壞。交納的標準依礦產資源開發過程中使用草原還是臨時占用草原而有不同的標準。

三、草原生態治理義務的內涵與完善

（一）草原生態治理義務的內涵

所謂草原生態治理義務是指礦產資源開發者對其在開發過程中對草原生態環境造成的生態環境污染負有治理義務，以保證消除開采行為所造成的污染并對草原生態環境進行長期保護防止污染的反復。開發者可以直接對草原生態環境進行治理，也可以由政府代替其進行治理，在間接治理過程中，礦產資源開發者必須向政府繳納草原生態稅以充分履行其義務。

（二）我國開征草原生態稅的必要性

因開發者的開采行為而造成的草原生態污染，開發者當然地負有治理義務，但是由于草原生態的脆弱性和惡劣性，其治理要求較高的專業技術和較多的人力物力投入，往往只有政府是最直接、最有效的，這就要求礦產資源開發者在承擔其能夠承擔的恢復治理義務的同時對政府的恢復治理進行補償，即礦產資源開發者應向政府繳納礦產資源開發草原生態稅。

礦產資源開發草原生態稅，相對于生態補償費具有穩定性、強制性的特點。它不同于礦產資源稅，礦產資源稅是以礦產資源為課稅對象，為了調節資源級差收入并體現國有資源有償使用而征收的一種稅，是以國家對礦產資源的所有權為依據的。而草原生態稅是以補償礦產資源開發過程中所造成的生態環境損失為目的的。

長期以來，錫林郭勒地區礦產資源開發采取粗放式生產方式，資源與環境廉價甚至無償使用，忽視草原生態環境資源的價值和成本，造成草原生態環境資源價值補償嚴重不足，致使錫林郭勒經濟快速發展的同時，草原不斷退化，生態環境和資源基礎都在持續削弱，不利于錫林郭勒的長期發展。課征礦產資源開發草原生態稅，可以有效地解決草原生態補償和礦產資源補償的雙重關系，運用財政手段，消除在礦產資源開發過程中草原生態環境破壞造成的外部不經濟性。

（三）草原生態稅基本構想

如果國家設立生態稅制度，該稅應當以草原監督管理部門為代征主體，以礦產資源開發受益人為繳納主體，對受益人的判斷應當堅持“誰投資，誰受益”的標準，所以草原生態補償稅的繳納主體既可能是個人，也可能是單位。現行法律法規并沒有對草原生態稅收補償稅的規定，那么錫林郭勒征收礦產資源開發草原生態補償稅應當在國家稅法總體規定的基礎上，依據本地區經濟發展水平和礦產資源開發實際情況確定征收標準。礦產資源開發草原生態補償稅主要用于開發新能源、保護和治理開采工程中破壞的草原生態環境以及用于對牧民生態損失的財政轉移支付，其中，治理和改善當地草原生態環境的支出應當作為礦產資源開發草原生態補償稅的主要用途。

四、結論

草原生態保護是一個惠及民生的工程，但需要付出很多的努力才能實現。生態恢復是遏制錫林郭勒草原生態環境惡化的有效手段， 是實現錫林郭勒草原生態環境友好發展、經濟社會科學發展及礦產資源優化配置的重要途徑。明確礦產資源開發過程中開發者的生態恢復義務對于構建礦產資源開發生態補償制度，協調經濟發展與環境保護，礦產資源開發者經濟利益與當地牧民生態利益，促進社會和諧與可持續發展具有重要的意義。

注釋：

《2011年錫林浩特市草原生態保護補助獎勵機制落實工作匯報提綱》（2012年5月18日）.

石茂生主編.法理學.鄭州大學出版社.2010年版.第95—96頁.

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