大部制建設的必然性與路徑初探

摘 要 組織理論經過了傳統組織理論、行為科學組織理論以及系統組織理論三個發展階段，本文梳理了每個階段的特征，從組織理論的角度分析了大部門體制建設的必然性，并初步探討了大部制建設的路徑選擇。我國的大部制建設是適應經濟社會發展的必然要求，吸取了前幾次政府機構改革的經驗，已經具備了成熟的條件，應該積極穩妥地推進，為社會主義市場經濟注入新活力。

關鍵詞 行政問責 電子政府 公民社會

作者簡介：楊振華，大理學院政法與經管學院，助教，管理學碩士，研究方向：公共管理理論與公共政策分析。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-166-03

一、大部門體制的理論基礎

從二十世紀初開始，組織理論大致經過了傳統組織理論、行為科學組織理論以及系統組織理論三個階段。傳統組織理論以泰羅、韋伯、法約爾等人為代表，主要特征是組織職位的專業化，結構的層級制，控制的制度化，組織目標的效率性，體現出嚴格的等級制權力矩陣關系，把組織變成一部非人格化的機器，使一切行動建立在功能效率關系上，保障組織獲得最大限度的經濟效益，是“官僚制”組織形式。“官僚制”所具有的穩定性、紀律性和準確性契合了工業社會的要求，很快就成為公共行政的主流理論之一。“官僚制”在管理活動異質性低，外部環境穩定的情況下尚能維系組織的正常運轉，但隨著管理環境不確定性的提高，“官僚制”的劣勢也慢慢地顯露出來。

行為科學組織理論與系統組織理論以梅奧、西蒙、巴納德等人為代表，強調組織中人的作用，尊重個人的發展，并向組織成員提供機會來滿足自身的多層次需求，通過激勵來發揮人的積極性，為組織做出貢獻。馬斯洛需求層次理論認為人的需求從低到高可以分為生理的需要、安全的需要、情感與歸屬的需要、尊重的需要、自我實現的需要，只有低層次的需要被滿足后，高層次的需要才會出現，并且各層次的需要可以在一定時間內同時存在，這表明人的活動受多方面因素影響，為了調動人的積極性，就必須把人放在優先考慮的位置，而不能把人僅僅當成機器上的一個零件。從系統論的角度看，組織是整個社會系統的有機組成部分，是其子系統，需要與環境協調發展才能實現系統整體最優化。這就要求組織對外部環境的變化做出適時調整，增強靈活性，擴大邊界，在專業分工的基礎上進行業務綜合，可以通過“垂直兼并”（Vertical Merger）的方式實現，使組織在動態環境中保持彈性，實現社會系統最優化。現代組織理論并沒有摒棄效率觀，而是主張人、事與環境的協調統一。

通過分析可以發現，“官僚制”對于規則和程序的過分追求，使組織結構過于僵化，組織成員的積極性、創造性以及個性發展在一定程度上受到壓制；“官僚制”封閉式的組織結構切斷了組織與環境的關系，對外部環境的劇變反應遲鈍，應對突發事件的能力弱；由于“官僚制”具有天生的非理性，隨著管理活動的增加，組織會不斷的擴充機構、招募員工，并且呈幾何式增長趨勢，以維系組織正常功能，于是出現機構膨脹、人員臃腫等問題，運行成本也會節節攀升。

大部門體制（Large Department System）簡稱大部制，是把業務相近或存在密切聯系的部門重新整合成一個大部門，擴大組織機構原有的邊界范圍，提升綜合管理能力，最大限度的避免職能交叉，政出多門，多頭管理，降低行政成本，提高行政效率。大部制的特點是組織機構職能清晰、具體，可以避免部門之間權責不清、相互推諉或扯皮現象的發生，行政責任更加容易確定；大部門體制使政府職能完整化，行政協調便捷化，組織運行效率化，維系成本最優化，應對環境彈性化；由于大部制管理幅度較大，組織成員個人發揮的空間也就大，積極性也高，有利于塑造富有創新精神的組織文化，使組織保持活力，增強處理復雜問題的能力。

二、大部制建設的必然性分析

目前，我國已經初步建立起中國特色社會主義市場經濟體制，十八屆三中全會明確提出讓市場在資源配置中起決定作用，這就要求政府適時轉變角色，與經濟體制改革相配套，促進經濟發展與社會全面進步，大部制建設揭開了新一輪政府體制改革的序幕。

（一）深化行政體制改革是大部制建設的直接動因

我國屬于單一制的國家結構，政府組織體系具有高度集中性，并且有很濃的“官僚制”色彩。這種政府組織體系在行政環境穩定的計劃經濟時代曾經發揮過重要的作用，但改革開放以來隨著市場經濟的快速發展，政府面臨的行政環境日趨動態化、復雜化、多元化以及非常態化。現有政府體制已經無法及時應對層出不窮的新問題、新矛盾以及新訴求，行政管理失靈現象頻出，這就要求斷貫深化行政體制改革，加快大部制建設的步伐。

1.政府職能設置存在問題。計劃經濟體制下政府以垂直方式管理為主，采用專業分工的模式設立組成機構，機構之間涇渭分明，業務范圍有著明確的界限，各司其職，各盡人事，各得其所。市場經濟條件下經濟要素按配置效率自由流動，突破了行業與地域的限制，經濟事務相互交織，密不可分。如果政府監管部門還是按部就班地對經濟事務進行肢解式的管理，無疑會增加交易成本，降低市場的效率，阻礙經濟的發展。按聯合國制定的政府機構標準來看，我國政府機構設置存的在突出問題在于條塊分割嚴重，機構重疊、權責交叉是導致行政部門施政成本居高、行政效率低下以及群眾滿意度不高等現象的主要原因，盡快解決這些問題刻不容緩，否則將成為經濟發展道路上的絆腳石。

2.行政問責困難。行政問責制是政府進行內部監督和責任追究的一種制度，我國目前并沒有形成制度化的法律體系，只是散見于規章、條例當中的原則性規定，該項制度的建設還很薄弱，行政問責在實踐當中難以實現制度設立時的初衷，而當前我國行政體系的組織結構特征更是加劇了這一傾向。因為職責不清、權限不明的緣故，經濟生活當中就會出現若干個部門對同一事務進行多重管理的現象。當有利可圖時，部門之間都會主張管轄權，從而來分得一杯羹，而當行政責任出現后，部門之間就會相互推諉，以此來逃避責任。如果職責和權限沒有理順，那么行政問責的客體就確定不了，即使確定了也存在責任模糊不清的問題，導致政府在公共產品供給中出現真空區域，增加了社會不和諧因素的發生概率。

3.政府適應能力弱。現代科技為信息的傳遞提供了多種渠道，距離不再是溝通的最大障礙，身處一個信息爆炸的時代，能否占領信息的戰略高地，第一時間識別并獲取有價值的信息成為決策成敗的關鍵。對于行政組織而言，管理環境已經發生了巨大的變化，表現之一是突發事件的發生率呈現直線上升態勢。突發事件可以簡單理解為突然發生的事情，特點之一是發生、發展速度快，出乎意料，二是事件難以處理，必須采取非常規手段應對。如果在突發事件的早期或中期不妥善控制，那么在其的中期或后期將很難控制事態的進一步惡化，最終釀成無法挽回的巨大損失，這就要求政府必須具備足夠強的預警能力、應變能力以及聯動能力，這顯然是我國目前行政體系所欠缺并亟待完善的。除此之外，政府層級和部門之間需要做縱向的、橫向的雙向協調，層級過多或部門習慣性的“封閉式”各自為政，勢必堵塞溝通協調的渠道，影響跨層級和跨部門溝通的效率，政府無法快速應對外界挑戰，執政能力嚴重弱化。

4.缺乏創新精神。創新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發達的不竭動力，更是一個政府保持競爭力的重要源泉。社會主義市場經濟體制迫切要求政府轉變計劃經濟下的管理模式，適應經濟社會的新變革。與此同時，全球化極大的推動了世界范圍內的政府改革與創新運動，各國紛紛采取這條途徑來保持和增強競爭力。政府管理創新是一項龐大的工程，包括管理理念、管理體制、管理職能以及管理方式的創新。就我國日前政府管理而言，“官僚主義”思想根深蒂固，突出表現在唯上級意志論、官大一級壓死人等現象廣泛存在；管理體制是一種“金字塔”式的集權制，憑借嚴密的等級制度來維系組織穩定；管理方式以行政指令、上情下達為主，決策權掌握在較高層級政府手中；管理職能方面重視行政職能，輕視服務職能。上述問題的解決有賴于政府體制改革的穩步推進，依托于政府創新精神的培育。

（二）實施大部門體制具備有利的現實條件

我國大部制改革始于2008年，是在總結前幾次政府機構改革經驗的基礎上展開的，已經具備了政治條件、技術條件以及社會條件，可以確保建設步伐的順利推進。

1.大部制建設具備政治與立法環境。執政黨為大部制改革做了充分的政治準備，中國共產黨關于加強執政能力建設的決定，本質上是對政府管理能力在新時期提出了更高要求。大部制改革的思路還體現于中國共產黨的第十七次與第十八次全國代表大會報告，并將國務院機構改革納入議事日程。2013年進行的第二輪大部制改革在第一輪的基礎上將國務院的組成部門縮減至25個，隨后各級地方政府也制定了一系列的配套改革方案。可見我國的大部制改革是從頂層開始，屬于內生性的制度變遷，實踐中由執政黨推動，在全國人民代表大會上體現，并貫徹到政府機構改革當中去，具有堅定的政治保障和立法支持。

2.大部制建設的理論與技術條件成熟。拉塞爾·林登（Russell M. Linden）提出的無縫隙政府理論（Seamless Government Theory）是為了解決政府碎片化、割裂化的管理問題，該理論以公共服務為導向整合政府內部資源，打破部門之間傳統的界限，扭轉了組織功能分割的局面，同時實現公共服務的零距離。無縫隙政府理論引入中國之后就迅速成為指導政府體制改革的理論之一，大部制建設從其中汲取了有益的成分，夯實了大部制的理論基礎。信息技術的發展為大部制建設掃清了技術障礙，使電子政府成為現實。高度的辦公自動化使部門內部溝通更加順暢、更加高效，電子事務標準的完善也使部際協調更加富有成效。電子政務將簡化行政流程，提供一站式線上服務，逐步拉近政府與服務對象之間的距離，大部制建設的技術條件已經成熟。

3.公民社會加速了大部制建設的步伐。隨著公民法律意識、民主意識、參與意識以及權利意識的提高，公民自然會基于共同的利益訴求組成社會團體，以增強在表達自身利益訴求時的話語權，這些社會團體按其獨立性大體可以分為三類，即：官方性質、半官方性質以及民間性質。公民社會的發展給政府帶來的挑戰是多方面的，如公共產品要滿足多元化的需求，政府在公共決策中就得綜合考慮，以免顧此失彼，造成公共服務供給的不均衡。再如，繼政黨監督、政府內部監督以及司法監督之后，公民社會成為監督政府的又一種重要力量，由于公民監督具有客觀性、獨立性以及多渠道性等特征，日漸成為監督行政活動不可忽視的力量，為了發揮公民監督的作用，就要求政府有清晰的權責結構，避免權責不清導致的問責困難。可見，公民社會的發展屬于大部制建設的外生性推動力量。

三、大部制建設的路徑初探

新一輪大部制建設將是我國政府體制改革的方向，縱觀西方發達國家大部制改革，無不選擇一條符合本國國情的道路，但“他山之石，可以攻玉”，在遵循大部制建設基本規律的基礎上，我國政府應該結合現階段國情，建設中國特色的大部門體制。

（一）穩步推進大部制建設

大部制建設雖然有中央權威的支持，但改革帶來的陣痛將在短期內存在，勢必引起即得利益者心理上的抵觸。為了最大限度減少阻力，大部制建設不能操之過急，要充分考慮到政府承載力，分階段、按步驟、循序漸進地推進。首先在中央層面成立統領全國大部制建設工作的專門機構，提升部門級別并授予實權，增強協調能力和整合能力，地方政府成立大部制建設領導小組，在中央的指導下結合地方實際開展工作。其次落實大部制建設中遠期規劃，明確具體實施方案，有條不紊、按部就班地推進大部制建設。最后加強宣傳工作，提高大部門體制的認識度，營造大部制建設良好的氛圍，爭取政府內外人士的理解與支持，確保大部制建設按即定路線穩步推進。

（二）健全大部制建設配套制度

前幾次政府機構改革都難逃“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，大部制建設需要重新分配政府內部權力，涉及部門重大利益調整，除了要有改革的決心與勇氣外，還要有配套制度對其支持。首先是借鑒歐美發達國家成功的經驗，結合我國政府體制改革的特點，組織專家學者充分論證，廣泛征求意見，形成專業性強、科學性高的大部制建設方案。其次是進一步落實中央機構編制委員會各項職能，加快行政改革立法方面的嘗試。通過制定可操作性的法律細則，一方面可以為大部制的實施保駕護航，鞏固改革的階段成果，防止改革出現反彈，另一方面可以明確大部門的職責和工作程序，規范行政行為，促進依法行政，把行政權力關進制度的籠子。

（三）完善行政監督體系

完善行政監督體系是大部制建設的必然要求，我國的行政監督體系按照主體不同可以分為內部監督與外部監督，內部監督包括政府內部設立的專門機構監督以及上下級之間的監督，外部監督包括政黨監督、立法監督、司法監督、人民群眾以及輿論監督。我國的行政監督體系看似完整，實則存在缺餡。以立法監督為例，憲法賦于各級人民代表大會及常務委員會行政監督的權力，人大監督具有最高的權威性與強制力，但這只是原則性的規定，人大在實際履行監督權過程中并沒有具體的實施細則，立法監督并沒有真正意義上發揮應有的作用，這其實是黨政關系尚未理順帶來的后果。權力的適當集中在大部制建設中不可避免，行政監督顯得格外重要，針對行政監督體系當中出現的類似問題，只有從根本上破除深層次的體制性障礙，對癥下藥，最終才會形成一張客觀的、獨立的行政監督網絡。當前應尤其注重人民群眾和輿論監督，進一步完善與落實政府信息公開、重大行政決策聽證以及信訪制度，保持監督渠道的暢通，探索監督的新形式，讓權力在陽光下運行。

四、結語

我國的大部制建設最先從中央層面開始，有很強的示范作用，很夠很快在全國范圍內鋪開。各級地方政府按照中央的部署與要求，也都緊鑼密鼓地進行大部制的試點，取得了一些成效，如深圳模式、順德模式。值得注意的是，實施大部門制必然會遇到新問題、新情況，須知“冰凍三尺，非一日之寒；滴水石穿，非一日之功”，只有明確改革目標，創新管理方式，促進依法行政，善于解決主要矛盾，圍繞服務型政府這個主題來做文章，大部制建設才能達到預期結果。

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