政府部門運用ISO 9000提升行政效能的問題研究

摘 要 ISO 9000質量管理體系是世界各國質量管理經驗的總結，其“提高效率、持續改進、保證質量”的核心價值正切合政府部門提高行政效能的要求。但在引入這一體系的過程中，容易出現因對其認識不足而導致的不恰當引進，為使這一體系在推動政府部門行政效能中發揮實際作用，應注意構建管理文化環境，準確轉換必要的概念，并堅持持續改進，才能提升政府管理的生命力。

關鍵詞 ISO 9000 行政效能 政府部門

作者簡介：黃璐，華東政法大學行政管理碩士研究生，研究方向：政府理論及非營利組織理論。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-151-02

隨著行政現代化和政治民主化的深入發展，民眾對政府部門發揮其效能的期待程度也逐漸增強，并對政府處理公共事務以及提供公共服務的能力、效率和質量都提出了更高的要求。然而，傳統行政管理學中以“效率”為標準衡量政府績效的缺陷也日益凸現出來了，事實上，僅依靠這種簡單標準并不能實現政府部門的自我提升，由此便提出了使用“行政效能”替代“行政效率”的觀點。“行政效能”是指國家機關及工作人員為實現其管理目標，從事公務活動時，發揮功能的程度及其產生效益、效果的綜合體現。它強調保證服務質量、體現核心價值、手段簡單高效和及時完成目標等多種內涵，它包含行政效率但又超出行政效率所能指代的含義。因此，不少行政管理部門及地方政府選擇了使用“效能”替代“效率”。這一行為體現了政府部門在不斷發展的過程中對自我提升的注重。然而，意識到這一問題還遠遠不夠，提升行政效能的目標還需通過一定的途徑進行實現。

事實上，政府部門追求效能的趨勢與全球管理熱潮息息相關。在西方行政管理實踐中，“效率運動”早已被“質量運動”所取代，效率與質量的地位發生了轉換。以提高質量為核心、強調過程方法的ISO 9000質量管理體系為我國政府部門強化服務意識、提高服務質量帶來了先進的理念和工具。這一質量管理體系在設置目的、提高效能方面對政府部門有極大的借鑒意義。近幾年來，包括北京市海淀區、浙江省寧波市和廣東省江門市在內的諸多地方政府已率先嘗試引入ISO 9000族標準，并取得了相關認證及具體的工作成效。值得注意的是，一些問題也隨之產生，且阻礙了標準的引入和使用。在具體運用的過程中到底存在哪些方面的問題？如何解決這些問題以提升政府部門的行政效能？這兩個問題構成了本文的研究重點。

一、政府部門引入ISO 9000質量管理體系的適用性探討

國際標準化組織制定的ISO 9000質量管理體系國際標準，囊括總結論了世界各國質量管理理論的精華，并在全球不同類型組織的實踐運用中都取得了一定成效。盡管ISO 9000質量管理體系更多的被運用于制造業及企業，但其在加強政府部門行政效能方面同樣具有適用性。任何一個單位要規范管理、提高效率都可以按照ISO 9000質量管理體系標準的要求建立和實施科學、系統、嚴密和可行的文件化管理體系，促進管理的制度化、規范化和程序化。

一方面，ISO 9000質量管理體系的運用利于理順政府組織內部管理，提升運行效率。ISO 9000質量管理體系強調運用過程的方法、系統的方法、持續改進的方法和基于事實的決策方法來管理組織，并強調在組織內制定具體可行的質量方針和簡明實用的規定，同時也注重對文件的保存和統計技術的運用。這對政府部門來說是理順其內部管理、規范組織運作流程的重要手段，對提高政府部門工作效率、規范辦公程序以及理順其內部管理都行之有效，是增強組織行政效能的必要改革步驟。另一方面，ISO 9000質量管理體系強調質量管理，利于提升政府公共部門的服務質量。質量管理原則是組織管理的普遍原則，ISO 9000質量管理體系共有八項基本原則：以顧客為關注焦點；領導作用；全員參與；過程方法；管理的系統方法；持續改進；基于事實的決策方法；與供方互利的關系。這八項原則是長期以來的經驗總結和理論歸納，一般要求該系列原則應在具體工作中予以體現。盡管政府部門的具體工作事務與普通企業并不完全相同，例如政府公共部門所服務的對象并不是“顧客”而是社會公眾，其所提供的產品大多也以各種公共產品和服務為主，但體系所強調的質量管理是政府部門一直以來的改革要點和提升目標，其與公眾的“互利關系”往往直接體現在產品與服務質量上。

此外，我們也可以欣喜的發現，ISO 9000族標準本身的修訂、發展也適應公共部門、政府部門的管理要求。

二、政府部門引入ISO 9000質量管理體系存在的問題

從我國各地地方政府的實踐經驗來看，盡管政府部門通過引入ISO 9000質量管理體系已取得一定成就，但在施行過程中也存在一些問題：

第一，對ISO 9000質量管理體系認識不足。首先，盡管從企業到政府部門都掀起了一股質量管理熱潮，但很多地方政府熱衷于引入體系的目的卻僅僅出于營造政府形象、創建政府政績的目的，他們對體系本身并不重視，以至于引進ISO 9000質量管理體系很可能僅是一項門面工程。其次，也有很多政府部門將質量認證外包給咨詢公司進行，在獲得認證后就將質量管理置之一旁，打破其持續改進的基本管理要求。最后，不少政府部門員工缺乏相關培訓，更缺乏足夠認識，導致員工在工作中無法執行體系標準和管理要求，不僅不能使質量管理體系起到改進部門效能的作用，反而使編寫流程文件成為政府部門內繁瑣的文書工作。政府部門的實際工作與質量管理體系相脫節，就失去了建立和實施質量管理體系的意義，降低了質量管理體系標準在政府工作人員心目中的威信和地位。

第二，不恰當的引入導致體系實施無法取得成效。一方面，ISO 9000族標準體系來源于對企業管理的總結，其中的一些專用術語、目標和流程與政府部門并不完全對應。錯誤的應用或是基于錯誤的理解后再進行運用都無法推動政府部門提升行政效能。例如，企業以利益為追求目標，其盈利可以數據來體現，而政府部門以提供優質的公共服務、維護社會和諧穩定等為目標，目標上的差距要求政府部門不能直接生搬硬套。另一方面，來源于企業管理的ISO 9000質量管理體系強調顧客導向，而政府部門始終以公民為服務對象。公民與顧客的在概念上就存在一定差異，顧客指的是接受產品或服務的人，他們可以被企業所吸引，而政府提供服務需要面對這樣一些公民：等待服務的人，沒有積極地尋求服務但可能需要服務的人，服務受益者的后背，直接受益者的親友等。而這種差異將直接影響具體運作。此外，政府部門提供的公共服務難以用標準進行衡量，這與以業績為重要參考指標的企業又有所不同。因此，政府部門引入ISO 9000質量管理體系時必須轉換術語概念、構建恰當流程，與政府部門的實際管理相結合，才能確保體系的建立能夠推動政府部門的行政效能。

第三，質量管理體系建立后停止改進更新。ISO 9000質量管理體系的靈魂即是持續改進，但是不少政府部門在取得認證后便將此體系擱置一旁，很少再進行更新工作。作為組織的一項戰略，ISO 9000質量管理體系追求的不是短期效益，而是長久效用。獲得認證只是管理走向規范化的開端。政府部門的行政效能提升需要持續推動的力量，而質量管理體系的持續改進要求正與此不謀而合。正因為質量管理是螺旋上升、循序漸進、不斷改進的過程，面對體系建立后停止改進、停止更新的現象，正是政府部門放棄管理“工具”的反映，不失為一種遺憾。

三、政府部門有效建立質量管理體系的可行路徑

事實上，國際標準化組織在2005年頒布了《IWA 4：2005質量管理體系——ISO 9001：2000在地方政府的應用指南》。這一指南正是針對質量管理體系運用于政府部門而相應誕生的。它在一定程度上解決了ISO 9000族標準在政府部門中的轉換問題，簡化更改了執行標準，加強了適用性。此外，與需要消耗大量資金進行認證審核的ISO 9000質量管理體系相比，IWA 4：2005質量管理體系無需認證，能夠節省政府部門的資金投入。為使ISO 9000質量管理體系更好的運用于政府部門，加強組織行政效能，可以適當結合IWA 4：2005質量管理體系以解決以上問題。此外，ISO 9001：2015《質量管理體系要求》（CD版本）也已面向全球征集意見，為使《質量管理體系要求》更好的運用于公共部門，新版本進行了一定程度的更改，并在一定程度上減少了量化要求、文檔記錄的要求。有些培訓機構甚至已根據該版本的更新作出了課程調整，這意味著政府部門也能通過購買培訓課程，獲得適合政府機構的質量管理體系的培訓。這在現實層面上，為政府部門通過有效建立質量管理體系增強行政效能提供了培訓平臺。但是，要真正實現這一目標，還需以下幾個方面的改進：

第一，轉變員工觀念，構建管理文化環境。ISO 9000質量管理體系的引入需要組織成員的共同認識作為保證。質量管理體系的建立意味著一種新的變革，新體系必然會與傳統的行政管理模式、文化存在沖突和差異。對員工進行基礎知識和理念的培訓、構建良好的管理文化使質量管理的管理理念、規范深入員工心中，成為其認可的工作準則，才是解決問題的根本。使員工養成注重程序、注重記錄、注重改進的工作習慣，樹立起效率觀念、質量意識才能使ISO 9000的質量管理要求內化為政府部門的管理文化。

第二，準確轉換術語概念及相關流程。術語概念和流程的轉換是成功建立和實施ISO 9000質量管理體系的基礎，政府部門尤其應當對自己的“顧客”有充分認識。在具體實踐中，政府部門需面對不同“顧客”，“顧客”可能是普通民眾，也可能是利益集團，這種多元性使得政府部門在滿足其要求時難以權衡，甚至導致政府行為偏離維護公共利益的基本目標。例如在地方政府招商引資的過程中，常因不恰當的政府行為引發群體性事件，而矛盾往往又難以得到合適的解決，暴露出政府部門行政效能的低下。因此，準確界定政府部門的“顧客”，始終以公共利益作為管理的核心準則，才能保證公共服務的質量。而政府部門的具體流程與企業相比同樣存在差異，利用簡易實用的流程體系替代繁復的手續是提高行政效率、增強行政效能的重要前提保證，政府部門的內外管理都需經歷流程重構的過程才能改變目前效率低下、行事散漫的現狀。流程重構和界定基本概念是保證ISO 9000質量管理體系在政府部門行之有效的關鍵之一，更是提升行政效能的基礎步驟。

第三，注重持續改進，提升政府管理的生命力。建立和實施質量管理體系是沒有終點的長期連續的過程。政府部門應使服務產品、工作流程和體系的持續改進成為組織內所有人的目標。通過培訓加強成員的改進意識，使員工參與到體系的優化和完善中去，以確保體系的持續改進，才能煥發體系的生命力。不論是來自經濟轉型的需求，還是建設服務型政府的需求，“形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”已成為我國行政體制改革的核心和目標，而政府職能履行的狀況決定于政府組織體系效率的高低，是政府管理結果的表現。ISO 9000質量管理體系正是實現政府部門行政管理制度化、規范化、程序化，建立服務型政府的有效途徑，它對質量和持續改進的注重使其在政府部門的應用具有前景，值得深入研究探討。

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