基于目標(biāo)群體視角提升政策執(zhí)行力

崔蘇菁　宋玉

摘 要 政策執(zhí)行可視為政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體之間相互調(diào)適、利益博弈的過程。目標(biāo)群體因自身成本-收益分析失衡、對政策認知不清以及參與政策執(zhí)行過程程度較低而對政策執(zhí)行采取明確反對或抵制、規(guī)避或不作為、拖延等行為，妨礙了公共政策的有效執(zhí)行。可從加強政治社會化、擴大政策宣傳以及積極引導(dǎo)目標(biāo)群體參與政策執(zhí)行過程等途徑來提升政策執(zhí)行力。

關(guān)鍵詞 目標(biāo)群體 政策執(zhí)行力 政治社會化

作者簡介：崔蘇菁，安徽省銅陵市委黨校，講師，碩士研究生，主要從事行政管理理論與實踐研究；宋玉，安徽省安慶市安慶師范學(xué)院政治學(xué)院，講師，碩士研究生，主要從事公共政策學(xué)研究。

中圖分類號：D920.4 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-149-02

自“奧克蘭計劃”失敗以后，人們意識到即使是完美的政策方案，倘若無法得到良好的執(zhí)行，也只能是一紙空文。要將政策理想、政策目標(biāo)從理論轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實和政策實踐，其關(guān)鍵就是有效的政策執(zhí)行。美國政策學(xué)者艾莉森認為，“在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案擬定的作用只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行。”其中，作為公共政策客體的目標(biāo)群體，他們對公共政策的接受程度、認可程度等對該項公共政策能否有效執(zhí)行影響重大。

寧騷教授認為“政策執(zhí)行力，就是指政府機關(guān)順利推動公共政策實施的程度，以及實現(xiàn)政策目標(biāo)，最終解決社會問題的程度。簡言之，就是公共政策有效執(zhí)行的程度。” 公共政策的執(zhí)行是一個連續(xù)過程，必須考慮到過程的兩端，即公共政策的執(zhí)行組織及其政策指向的目標(biāo)群體。正如麥克拉夫林（M.McLaughlin）在《互相調(diào)適的政策實施》（1976）中闡述的，政策執(zhí)行過程是執(zhí)行組織與受影響者之間就目標(biāo)手段相互調(diào)適的互動過程，政策執(zhí)行的有效與否取決于二者相互調(diào)適的程度。這其中的“受影響者”指的就是目標(biāo)群體，即公共政策指向的受眾方。由此可見，目標(biāo)群體與公共政策執(zhí)行者在公共政策的執(zhí)行過程中具有相同的重要性，都對政策的有效執(zhí)行產(chǎn)生著不可忽視的影響。

陳振明在《公共政策學(xué)》一書中對目標(biāo)群體這樣定義：“目標(biāo)群體是指政策直接作用、影響的對象”。 目標(biāo)群體作為公共政策執(zhí)行過程的一端，作為政策指向的受眾方，它對公共政策的反應(yīng)直接影響著公共政策有效執(zhí)行的效力。公共政策能否達到預(yù)期的政策理想和目標(biāo)，不是公共政策制定者和公共政策執(zhí)行者完全能決定的事情，而在很大程度上取決于其受眾——目標(biāo)群體的配合程度，即目標(biāo)群體的態(tài)度。目標(biāo)群體接、認可并受順從政策，政策執(zhí)行就會獲得成功；反之，政策執(zhí)行必然遭遇失敗；目標(biāo)群體只部分地接受公共政策，政策執(zhí)行必定會遇上阻力，政策執(zhí)行的難度自然加大。可見，目標(biāo)群體對政策接受、認可和順從的程度是影響政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵性因素之一。

一、目標(biāo)群體對政策執(zhí)行力影響的主要表現(xiàn)及成因分析

（一）目標(biāo)群體對政策執(zhí)行力影響的主要表現(xiàn)

1.目標(biāo)群體對政策執(zhí)行的明確反對或抵制。按照公共選擇理論闡述，目標(biāo)群體作為“經(jīng)濟人”，會自動追逐自身利益最大化。他們通過對現(xiàn)行或即將推行的公共政策方案的理解分析，如果認為政策執(zhí)行會嚴重侵犯自身既得利益，如表現(xiàn)為需要承擔(dān)某種自身不愿承擔(dān)的義務(wù)或責(zé)任或者需要為政策執(zhí)行付出較大的物質(zhì)或精神代價，就會滋生反感情緒，對政策持不認同、不支持態(tài)度，從而明確反對或抵制政策的執(zhí)行。這是目標(biāo)群體表達不滿的重要方式。具體表現(xiàn)有如下幾種：一是面臨可能侵犯自身利益的公共政策，目標(biāo)群體糾集盡可能強大的力量，比如通過某種“社會關(guān)系”（中國傳統(tǒng)社會遺留下的思想，認為所有問題無論對公對私都可由“關(guān)系” 渠道解決）尋求幫助或者在“走求無路”之下采取“上訪”或“聚眾鬧事”的方式表達強烈不滿；二是信息化社會環(huán)境中，目標(biāo)群體可能會以個人名義發(fā)表言論，借助媒體制造并擴大輿論壓力，向政府施壓，以阻止政策執(zhí)行，使政策執(zhí)行不能達到預(yù)期的效果，迫使政府收回政策或接受目標(biāo)群體的意見對政策作出相應(yīng)的更改。

2.目標(biāo)群體對政策執(zhí)行的規(guī)避或不作為。當(dāng)無法完全抵制政策執(zhí)行時，面對政策不執(zhí)行可能帶來的巨大懲罰，目標(biāo)群體可能會采取一些有意規(guī)避政策執(zhí)行的行為，如利用法律的漏洞，針對政策的實施內(nèi)容采取相對應(yīng)的辦法和措施來有意地規(guī)避公共政策執(zhí)行。這樣，對目標(biāo)群體來說，既能避免因不執(zhí)行公共政策而被懲罰的后果，又能在完成必要的政策執(zhí)行任務(wù)的同時維護自身利益。而公共政策執(zhí)行的效果卻已然大打折扣。在政策執(zhí)行過程中，目標(biāo)群體的不作為主要還表現(xiàn)為不關(guān)注公共政策及其執(zhí)行、實施，不會主動參與，不會積極地提出自己的意見，這就使政策執(zhí)行無法得到切實的貫徹與執(zhí)行，公共政策制定的預(yù)期目標(biāo)自然也無法得到完整的實現(xiàn)。

3.目標(biāo)群體對政策執(zhí)行的拖延。隨著我國經(jīng)濟、社會各方面的發(fā)展，突發(fā)性事件、群體性事件等各種社會問題日漸增多。面對這些具體問題，政策方案的制定都具有很明顯的時效性。這就要求目標(biāo)群體及時接受、認可并服從政策執(zhí)行，才能依據(jù)不同公共政策來解決不斷出現(xiàn)的、具有不同特征的社會問題。如果目標(biāo)群體采取拖延、不服從的態(tài)度，必會導(dǎo)致此刻政策無法解決彼時已經(jīng)變化的問題，結(jié)果必然導(dǎo)致政策執(zhí)行延誤。

（二）目標(biāo)群體對政策執(zhí)行力影響的成因分析

1.目標(biāo)群體的成本——收益分析失衡。人是經(jīng)濟社會動物，利益、收益是考慮事情的必然影響因素。因此在政策執(zhí)行中，目標(biāo)群體對政策執(zhí)行的成本——收益分析是其對政策執(zhí)行支持與否的關(guān)鍵因素之一。公共政策執(zhí)行過程可以視為由公共政策制定者、公共政策執(zhí)行者和目標(biāo)群體共同參與、相互博弈的過程，各方主體都試圖成本最低而收益最大。其中目標(biāo)群體如果認為政策執(zhí)行能夠為其帶來一定的凈收益，就會積極宣傳和實施該政策，并推動政策順暢執(zhí)行；反之，如果目標(biāo)群體對政策執(zhí)行的預(yù)期成本高收益低，就會采取堅決抵制行為，甚至在利益的驅(qū)使下鋌而走險，做出一些違法的事情，政策執(zhí)行必然難以繼續(xù)。

2.目標(biāo)群體對政策執(zhí)行認知不清。目標(biāo)群體對政策執(zhí)行的認知和理解程度直接關(guān)系公共政策能否有效執(zhí)行。在政策合法性、合理性兼?zhèn)涞那疤嵯拢绻舱叩睦硐肱c目標(biāo)、執(zhí)行過程的階段步驟都能為目標(biāo)群體所接受和認可，如果政策執(zhí)行過程所需職能和角色承擔(dān)都能為目標(biāo)群體所服從，那么公共政策的執(zhí)行就易于實現(xiàn)，政策目標(biāo)就易于完成。反之，如果目標(biāo)群體出于自利動機或受限于自身道德素質(zhì)，不能夠較好地認知公共政策的目標(biāo)、步驟等，并且擔(dān)心會被剝奪已有利益、或被強加義務(wù)，就會堅定抵制政策執(zhí)行，導(dǎo)致政策目標(biāo)難以實現(xiàn)。

3.目標(biāo)群體的政策執(zhí)行參與程度低。受傳統(tǒng)舊思想的束縛，很多目標(biāo)群體是政治冷漠者或政治參與熱情與參與程度不高者，認為政治政策是政治家和政客的事情，與自己距離很遙遠，對政治活動不感興趣，不愿花時間和精力參與某項政治活動，對政治活動的“心理卷入”程度較低。即使是在政策執(zhí)行過程中，目標(biāo)群體發(fā)現(xiàn)政策中存在的問題，也不積極主動表達觀點意見，導(dǎo)致政策評估始終無法獲得真實、有效的反饋，政策無法得到有效執(zhí)行。

二、基于目標(biāo)群體視角提升政策執(zhí)行力的相關(guān)建議

當(dāng)前許多政策執(zhí)行失敗的原因就在于沒有考慮到目標(biāo)群體對政策執(zhí)行的能動作用。目標(biāo)群體不支持、不配合，即使政策執(zhí)行者投入了足夠的人力、物力、則力，傾注了很多精力，政策也很難被有效執(zhí)行，甚至在目標(biāo)群體的強烈抵制下，政策慘遭失敗。所以，在政策執(zhí)行中應(yīng)重新審視目標(biāo)群體對政策執(zhí)行的積極能動作用，認清目標(biāo)群體對政策執(zhí)行有效性的影響，重視目標(biāo)群體的意見和建議，尋求一個雙方皆可接受的政策執(zhí)行模式。

（一）培養(yǎng)公民政治社會化意識

政治社會化是指社會成員在政治實踐活動中逐步獲取政治知識和能力，形成政治意識和政治立場的過程。 社會成員政治社會化是否順利，對其在政策執(zhí)行過程中的態(tài)度有著重要影響。對于個體來說，政治社會化是一個人特有的政治態(tài)度、政治情感、政治價值觀和政治認知模式的形成過程，它影響著個體特有的政治觀念，影響著個體參與政治的行為。如果這一過程較為成功，將有助于提高目標(biāo)群體對政策目標(biāo)和價值取向的認知、理解和認同，與政策制定者與政策執(zhí)行者進行有效溝通和交流，及時調(diào)整自己的政策參與行為，進而提出科學(xué)合理的政策訴求。

（二）加大公共政策宣傳力度

政策宣傳是縮短政策制定者、政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體之間對政策的認知、心理和思想距離的有效途徑。目標(biāo)群體只有在認知、理解政策后，才能真正從心理上接受、支持政策。政策執(zhí)行前的廣泛宣傳教育，有助于目標(biāo)群體了解政策的意義和目標(biāo)、政策實施的步驟和方法，形成對此政策良好的“第一印象”，在后續(xù)的政策執(zhí)行中發(fā)揮正面的“暈輪效應(yīng)”；執(zhí)行中的宣傳教育，有助于目標(biāo)群體及時了解政策執(zhí)行進展?fàn)顩r，營造目標(biāo)群體參與政策執(zhí)行的氛圍，易增強目標(biāo)群體對政策執(zhí)行者的信任和支持，從而降低政策執(zhí)行成本，維護政策執(zhí)行過程的順暢；政策執(zhí)行結(jié)束后同樣需要進行宣傳教育工作，將政策執(zhí)行效果告知目標(biāo)群體，使之對整個政策執(zhí)行過程有全面準(zhǔn)確的理解和掌握，真正做到將目標(biāo)群體視為平等地位的一方，而不是被動接受政策執(zhí)行的受眾，有助于為將來此地執(zhí)行其他政策奠定良好群眾基礎(chǔ)。

（三）積極引導(dǎo)公民參與政策執(zhí)行過程

公民參與是現(xiàn)代社會民主政治發(fā)展的必然要求。通過積極引導(dǎo)公民參與政策執(zhí)行過程，讓其身臨其境，在切身感受政策執(zhí)行過程中面臨的問題、困難、障礙等的同時，真正理解政策執(zhí)行的精神與實質(zhì)，從而強化公民的認同感，促進政策執(zhí)行的有效開展。首先，保障公民參與的權(quán)利。一方面，通過建立目標(biāo)群體自己的組織，從法律和制度上獨立完整地表達群體的利益與訴求，與政府進行平等對話；另一方面，政府主動實施政務(wù)公開，減少信息不對稱，讓目標(biāo)群體以盡可能低的成本了解政策執(zhí)行過程，確保公民參與的權(quán)利真正得到落實。其次，拓寬公民參與的渠道。當(dāng)前公眾參與政策的方式很少，主要是參加選舉，官民個別接觸，參加政黨或政治團體，這些方式受到很多條件的限制，普通公民通過這些方式參與政策的幾率非常小，拓寬公眾參與的制度化途徑迫在眉睫，政府應(yīng)設(shè)立專門了解群眾需求的部門，官員下基層了解情況的方式應(yīng)規(guī)范化。

注釋：

寧騷.公共政策學(xué).北京：高等教育出版社.2003.

陳振明.公共政策學(xué)——政策分析理論、方法與技術(shù).北京：中國人民大學(xué)出版社.2004.

賀小慧.公共政策有效執(zhí)行的目標(biāo)群體研究.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）第6卷.2007（4）.401-405.