俄羅斯的大部制改革及其啟示

黃軍甫　李瑩

摘 要 俄羅斯在2003年至2008年期間進行了一場大部制改革運動，其特點是將聯邦權力執行機構和行政三分制相結合，是普京執政以來在行政改革領域里面的重要事件之一。俄羅斯的大部制改革以三份文件為基礎，將聯邦權力執行體系分成了三個部分，即聯邦部、聯邦署和聯邦局，還通過重組聯邦執行權力機關將執行權力機關分為強力部門和民事部門。

關鍵詞 俄羅斯 大部制改革 行政管理體制

作者簡介：黃軍甫，東華大學，副教授，碩士生導師；李瑩，東華大學，研究生。

中圖分類號：D50 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-139-02

一、 改革背景

二十世紀九十年代初，俄羅斯面臨社會轉型，在這一階段，俄羅斯的政治、經濟制度都發生了急劇的改變。因為行政管理體制是政治體制的一部分， 因此俄羅斯的行政管理體制也發生了巨大的變化，為了適應新的政治、經濟和社會，葉利欽開始進行行政改革。葉利欽的行政改革措施主要包括政府機構和功能的改革、中央與地方關系改革、公務員制度改革等。但是因為葉利欽執政時期政治環境不穩定、政府和總理更迭頻繁、缺乏系統性的長期行政改革方案等原因，俄羅斯的行政體制和管理方式并沒有發生根本性變化，仍然存在官僚主義盛行、職能混亂、貪污腐敗現象嚴重等問題。

因此在普京接任俄羅斯總統時，俄羅斯的行政體制仍然處于混亂且落后的狀態，并且嚴重阻礙了俄羅斯的經濟、政治和社會發展，行政改革刻不容緩。普京在執政之初的2000年到2002年這一階段，并沒有進行大規模的行政改革，主要的改革措施有調整中央與地方關系、進行聯邦體制改革等，并著手進行了一些行政改革的準備工作。在接下來的2003年到2008年，普京開始著手進行了大規模的行政改革工作，可以細分為兩個階段，第一階段是2003年-2005年，第二階段是2006年到2008年。第一階段主要的改革內容是進行政府機構和政府職能調整、引入新的公務員職級制度等，第二階段主要的改革內容主要是針對第一階段的修正完善以及對行政理念的更新。可以說，2003年-2005年這一階段是俄羅斯行政改革最重要的一個環節，而俄羅斯的大部制改革和行政三分制改革則是這一階段最重要的一部分內容。

二、主要改革措施

俄羅斯在2003年到2008年期間大部制改革的最重要特點就是將聯邦權力執行機構的大部制改革與行政三分制相結合，作為這一階段行政改革的核心內容。俄羅斯的聯邦國家權力體系包括俄羅斯總統及總統全力保障機構（即總統辦公廳）、立法機構、司法機構和權力執行機構。權力執行機構是俄羅斯1993年憲法確定的概念，代替以往的國家管理機關這一概念。俄羅斯憲法規定聯邦政府是最高權力執行機構，此外聯邦權力執行機構還包括“部”和其他權力執行機構。

俄羅斯大部制改革的主要依據包括3份文件，分別是2014年3月9日普京簽署的314號總統令、2014年5月20日簽署的649號總統令以及2005年1月19日俄羅斯聯邦政府頒布的第30號《聯邦權力執行機構相互關系的標準條例》政府令。

2014年3月9日由普京簽署的314號總統令《關于聯邦執行權力機構體系和結構》規定，俄羅斯的聯邦執行權力機關體系由三部分構成，分別是聯邦部、聯邦署和聯邦局。在總統令中同時確定了聯邦部、聯邦局和聯邦署的法律地位和職能以及聯邦部、聯邦局和聯邦署之間權力、職能和管轄范圍的劃分原則與標準：部的職能是制定相關的國家政策，對分管領域的活動進行法律調節，對所轄聯邦局、聯邦署進行協調和監督；聯邦局主要是履行監督和監察職能，在國防、國家安全和公共安全等方面履行專門職能；聯邦署主要是履行相關領域的國家服務、國家財產管理職能以及除監督和監察職能以外的執法職能等。

在此基礎上，總統令還規定重組聯邦執行權力機關，將所有的執行權力機關劃分為兩大部門，一為隸屬于總統的強力部門，如國防部、內務部、司法部、聯邦情報局、對外警衛局等；二為隸屬于政府的民事部門，如教育和科學部、衛生和社會發展部財政部。重組之后，俄羅斯的部由原來的25個通過調整變成14個，下轄26個署和26個局。原來的250名副部長也減少了232名，原來的5名政府副總理也減少了4名，其他行政人員裁減了約20%左右。

2004年5月20日由普京簽署的649號總統令《關于聯邦權力執行機構結構問題》對314號總統令進行了一些調整。例如，將一個部拆分為二，兩個署合并成一個，組建了兩個新局和新署。此后，俄羅斯主要針對聯邦政府所管轄的部門進行大約10多次的調整，結果導致增加了8個由聯邦政府所管轄的部，而由聯邦政府所管轄的署和局則增加了5.5倍。這樣就完全破壞了之前俄羅斯大部制改革的構想以及314號所規定的“部、署、局”三級等級原則。根據314號總統令的設定，部的職能之一就是對所轄局和署進行協調和監督，但是根據649號總統令之后一系列的調整，部、署、局三類權力執行機構都可以隸屬于總統或者政府，這就破壞了314號總統令的宗旨。

三、俄羅斯大部制改革存在的問題

俄羅斯輿論界普遍都認為俄羅斯的大部制改革不是一次成功的改革，其改革過程中存在很多問題：

第一，機構總數大幅度增加。俄羅斯大部制改革最重要的目標之一就是通過合并具有相同或相似職能的部門，促成“大部”的政府組織體制。通過擴大一個部的業務管理范圍，管轄多種內容相聯系的事務，從而最大限度的精簡政府機構，避免職能交叉，提高行政效率。然而，在俄羅斯的大部制改革中，精簡機構只體現在部的層面上，即部的數量由原來的25個減為14個。因為俄羅斯行政三份的改革需要，俄新設了大量的署和局，因此并沒有達到精簡機構的目的。可以說，機構數量不僅沒有精簡，反而還大幅度增加了。與大部制改革前58個俄羅斯的聯邦執行權力機構相比，截止到2004年3月增加了18個，截止到2004年5月增加了22個，截止到2006年增加了26個。

第二，“大部”管理幅度過寬。俄羅斯大部制改革為了達到減少部的數量的目的，將過多的政府職能整合到一個部里，導致管理范圍過寬，超出“大部”的管理能力。例如，俄羅斯經濟與貿易發展部具有250多項。在機構整合形成“大部”的過程中，俄羅斯將很多職能完全不同的、毫無聯系的機構結合成一個大部，這樣就造成機構整合困難，管理混亂。例如，俄羅斯把調節民族關系的職能整合到了文化和大眾傳媒部。

第三，部、署、局三者矛盾重重。俄羅斯的大部制改革是與行政三分制相結合的，行政三分是指將執行權力機構分為部、署、局，而部有權管理署和局。但是俄羅斯的部和局旺旺簡歷職能或名稱非常相似的下屬內設機構，而這些不同的下屬內設機構往往對同一問題擁有不同的立場和看法，因此經常會產生許多矛盾。另外，在后期的大部制改革中，將很多署和局的管理權限劃撥給了總統或聯邦政府，有一部分隸屬于總統或聯邦政府的署和局獲得了通過法規和獨立財政預算的權力，其性質已經變成了一個“小部”，其與部的矛盾也越發激烈。

四、 俄羅斯大部制改革對我國的經驗教訓

1. 機構設置要合理。大部制改革的目的不僅僅在于精簡部門，更在于消除重疊職能，提高行政工作效率。然而，在俄羅斯大部制改革的過程中，因為對改革的機構設置不合理，將過多的職能融入到一個“大部”中，并且將很多職能完全不同，毫無聯系的機構合并成一個部門，這就導致了一系列的問題，例如，管理混亂，行政效率低下，部內矛盾重重等。

2. 保持政策一致性。俄羅斯大部制改革的依據主要又314號總統令、649號總統令以及第30號《聯邦權力執行機構相互關系的標準條例》政府令構成。最初頒布的314號總統令是俄羅斯大部制改革最重要的一個法律依據，其對大部制改革進行了總體設定。但是在隨后的649號總統令和第30號政府令并沒有完全延續314號總統令的主張，并持續對聯邦權力執行機構進行了10多次的調整。導致的結果就是不僅歸聯邦政府管轄的署和局增加了5.5倍之多，同時因為將很多署和局的管理權下劃撥給了總統或者聯邦政府完全破壞了314號總統令規定的行政三分制原則。

3. 杜絕權利主體二元化。俄羅斯大部制改革存在一個非常嚴峻的問題，即權力執行機構領導主體的二元化。這要追述到葉利欽執政時期，當時葉利欽為了維護俄羅斯的社會穩定，維護自己的統治，不斷擴張總統權力。其結果就是使得俄羅斯的政府權力受到了侵蝕，由此產生了現在的權力執行機構領導主體二元化的問題。俄羅斯的政府首腦其實有兩個權力主體，一個是總統，掌握核心行政權力；另外一個就是具有行政權的政府。另外在俄羅斯大部制改革的后期，將很多署和局的管理權限由部轉移到了總統或聯邦政府，這也是俄羅斯權力主體二元化的一個體現。

注釋：

崔健.俄羅斯大部制改革及其評析.中國行政管理.2008（12）.

徐彥山.轉型時期俄羅斯行政改革研究.吉林大學碩士論文.2008.

參考文獻：

[1]劉向文.談俄羅斯聯邦現任政府的機構改革.俄羅斯中亞東歐研究.2005 （6）.

[2]徐彥山.解讀俄羅斯新一輪的公共行政改革.東北亞論壇.2006（6）.

[3]刁利明.現代俄羅斯行政改革的前提及其歷史進程.中國行政管理.2011（10）.

[4]王雷.淺析俄羅斯政治體制及其發展趨勢.暨南大學.2006.

[5]馮紹雷.轉型理論與俄羅斯政治改革.上海人民出版社.2005.

[6]龐大鵬.觀念與制度，蘇聯解體后的俄羅斯國家治理.1991-2010.中國社會科學出版社.2010.