淺析我國環境民事公益訴訟的模式選擇

摘 要 當今社會環境問題愈來愈引起人們的重視，我國雖然陸續出臺了有關環境保護方面的法律，但對環境民事公益訴訟還沒有作出系統的規定，本文就環境民事公益訴訟的模式、主體以及檢察機關、環保社團、公民提起環境民事公益訴訟的理由等方面進行探討，以供參考。

關鍵詞 檢察機關 環保社團 公民 環境民事公益訴訟

作者簡介：吳雪金，福建省平潭縣人民檢察院。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-108-02

在過去的2013年，中國再次遭遇嚴重的環境污染話題。2013年，“霧霾”成為年度關鍵詞。這一年的1月，4次霧霾過程籠罩30個?。▍^、市），在北京，僅有5天不是霧霾天。有報告顯示，中國最大的500個城市中，只有不到1%的城市達到世界衛生組織推薦中的空氣質量標準，與此同時，世界上污染最嚴重的10個城市有7個在中國。中國的環境污染問題極其嚴重，環境治理已經迫在眉睫了。近幾年，中國一直在探索環境公益訴訟的立法及實際操作模式。2014年第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂了的《中華人民共和國環境保護法》第五十三條明確了“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。”，同時該法第五十八條規定了“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟”。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出要“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，為我國檢察機關提起環境民事公益訴訟提供了有利契機。而之前實踐中我國檢察機關對提起環境公益訴訟也作了有益嘗試，如，2009年昆明市人民檢察院對屢查屢罰、嚴重污染環境的昆明市錦洋化工有限公司發出《檢察建議書》，該建議書提出要求其作出整改，否則將由檢察機關直接提起環境公益訴訟；2011年浙江省嘉興市平湖檢察院訴嘉興市綠誼環保服務有限公司等被告環境污染責任糾紛案，也以檢察機關作為公益訴訟主體提起，該案得到法院的支持。以下筆者就環境公益訴訟中環境民事公益訴訟的內涵、模式比較及構想闡述自己的看法。

一、環境民事公益訴訟的基本內涵

環境民事公益訴訟是指社會成員為了保護社會公共環境利益，根據有關法律法規，對違反法律、侵害環境公共利益的行為，向人民法院提起訴訟，由人民法院根據民事訴訟程序依法追究違法者法律責任的訴訟。環境民事公益訴訟的特點有以下幾點：

第一，環境民事公益訴訟的主體不一定要與本案有直接利害關系。提起環境民事公益訴訟的社會成員，既可以是直接的受害人，也可以是無直接利害關系的社會成員，如公民、企事業單位和社會團體。

第二，環境民事公益訴訟的目的是維護環境公共利益。也就是為了保護國家環境利益、社會環境利益和不特定多數人的環境利益，追求社會公正、公平，保障社會可持續發展。

第三，環境民事公益訴訟具有顯著的預防性，同時兼具補救功能。環境民事公益訴訟的提起不一定要有一定的損害結果發生，只要能科學、合理的判斷出可能對社會公共利益造成損害或損害威脅，即可提起環境民事公益訴訟，對違法者追究法律責任。

二、環境民事公益訴訟模式的比較

根據現行學者的討論，總結起來環境民事公益訴訟的原告有四種情況：

（一）公民

環境作為一種公共資源，每個公民都是環境的享有者和捍衛者，一旦環境受到了污染，每個公民的合法權利都或多或少的受到侵害和威脅。此時，任何公民都可以自己的合法權益受到侵害為由，提起環境訴訟。但公民作為環境民事公益訴訟的原告有其自身的弊端，如環境糾紛案件一般涉及面廣，涉及人數眾多且不確定，涉及利益巨大，損害結果不能立即體現等特點，需要投入大量的人力、物力、財力進行訴訟，且有極大的敗訴風險，單個公民難以應付的。

（二）行使環境監督管理權的環保部門

環保部門作為我國的行政管理部門，相較于單個的公民，有著較為嚴密的組織，能結合法律與科技上的專業人才，與大公司進行抗衡，也可以避免公民訴訟引起的法院負擔過重等問題。其弊端在于我國的環保部門實行屬地管理原則，歸地方政府管理。而隨著經濟的發展，官員任期的限制，對短期利益、政績的追求，使得一些地方官員對當地的環境問題熟視無睹、放任自流，甚至動用行政力量支持、包庇企業污染環境的行為。很多時候，地方政府往往與環境污染和破壞行為有著千絲萬縷的關系，致使當地政府或者環保部門甚至可能會成為訴訟中的第三人。因此，環保部門不宜作為代表提起環境公益訴訟。其次，環保部門具有保護公共環境資源的管理權和一定的行政強制權，若不法行為人不服從管理，其可直接申請人民法院強制執行，故沒有提起民事訴訟的必要。

（三）檢察機關

檢察機關作為我國法律監督機關，負有監督法律正確實施的職責。環境公益訴訟的公益性，決定了檢察機關可以作為社會公共利益的代表提起訴訟，確保公共環境利益及時得到保護。而環境公益訴訟往往涉及面廣，取證復雜，舉證困難等特點，檢察機關的工作人員熟悉法律，能有效的通過訴訟途徑維護公共環境利益。規定檢察機關作為環境公益訴訟的主體，有利于公共利益的有效維護，彌補私人救濟的資金不足、能力有限等問題。

（四）具有維護環境公共利益功能的社會團體即環保社團

環保社團一般擁有一定數量的環保專業人士及資金，能彌補個人力量的不足，在對抗污染企業方面較個人有更多的優勢。環保社團成為環境公訴的法理基礎主要來源于“環境權”和“訴之利益”理論。但是，我國現行法律對環保組織的設立和登記設置了重重障礙，使其本身的數量就寥寥無幾，根本無暇顧及紛繁復雜的我國現階段的環境問題，只能選擇些有代表性的重大的環境問題來訴訟，再加上法院對其提起公益訴訟的嚴格限制，環保社團能成功起訴的環境污染、生態破壞案件更少之又少。

三、我國環境民事公益訴訟模式的構想

筆者認為，對于我國環境民事公益訴訟的提起，檢察機關公益訴訟、環保社團訴訟和公民訴訟并行不悖，且各有前置程序。其理由如下：

（一） 發揮檢察機關公益訴訟主體作用

環境公益訴訟往往呈現涉及面廣、涉及人數不確定、訴訟時間長、取證復雜、舉證困難等多重問題，而檢察機關以國家作為支撐，具有足夠的實力與污染企業進行較量，具有專門的技術和大批的法律工作人員來應對取證復雜、舉證困難等諸多問題，還可以通過其影響力邀請環保專家作為訴訟代表參與起訴。我國生態環境破壞極其嚴重，2014年北京持續霧霾天氣告訴我們，環境問題已經不是社會問題，它已經在觸犯國家利益了。有觀點認為，檢察機關提起民事公益訴訟，會打破了民事訴訟中的原被告平等的格局。筆者認為不然，從域外經驗來看，無論是在大陸法系還是在英美法系，雖然各國檢察機關在本國的法律地位、職能屬性和具體職權不盡相同，但檢察機關作為維護國家、社會公共利益的訴訟主體進行訴訟，也是個普遍的做法。民事訴訟中的當事人訴訟地位平等這一原則決定了檢察機關在提起民事訴訟中，與被告享有同等的訴訟權利和承擔同等的訴訟義務，具有平等的攻擊和防御手段。

但若所有的環境民事公益訴訟都由檢察機關提起，那將是個巨大的工程，目前的檢察資源難以應付，同時也是司法資源的浪費。因此，筆者認為應規定可能造成或已經造成重大影響的環境污染問題才由檢察機關提起公益訴訟，并以向污染企業提出整改的檢察建議書作為其公益訴訟的前置程序，只有污染企業收到檢察機關的檢察建議書一定期間后沒有整改或者整改達不到要求，檢察機關才能提起環境民事公益訴訟。

（二）積極發展環保社團訴訟

環保社團是環境保護公益組織，宗旨是服務于環境保護事業。環保社團提起環境民事公益訴訟是由其宗旨所決定的。環保社團提起的環境民事公益訴訟，是對環境保護法中公眾參與原則的有效落實，是對我國環境保護法中公眾參與原則的積極響應，能夠喚起公眾的自主意識和環境意思，為進一步開展我國公益訴訟奠定基礎。2014年修改的《環境保護法》給環保社團參與環境公益訴訟開了道口子，但給予了兩個限制：一是“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記”，二是“專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄”。筆者認為這樣的限制會使我國有資格提起環境民事公益訴訟的環保組織的數量岌岌可危，不足以應對目前日益嚴重的環境污染、生態破壞問題，因此應對我國環保組織的設立給予一定的政策支持和資金支持，既解決其自身生存問題，又能為我國的環保事業盡一份力量。

（三）鼓勵公民參與訴訟

很多時候，單單靠檢察機關和環保組織來提起環境公益訴訟涉及面太窄且沒辦法及時發現，往往發現的時候已經造成污染或破壞，難以恢復原狀。因此環境公益訴訟更多的應以預防或事前救濟為主。而普通公民直接生活和工作在受污染和破壞的環境中，對環境污染和破壞行為比較敏感，從而具有提起訴訟的可能性。更為重要的是，公民是一國執行環境法律和規章的最廣泛的人力資源，他們比其他機關、社會團體更熟知國家的土地和自然的屬性，他們的人數使之比其他機關、社會團體更為普遍。賦予公民個人提起環境民事公益訴訟的資格，也是我國公民逐漸增加提高的法律意識和環境保護意識的現實要求。

當然環保社團訴訟和公民訴訟都有其弊端，主要是某些個別人會利用其作為解決私人恩怨的手段，引起濫訴問題，增加人民法院的負擔，引起司法資源的浪費。為避免這一問題的出現，筆者認為可以設置環保社團訴訟、公民訴訟行政前置程序，法院在接受社團、公民環境民事公益訴訟前，社團、公民必須就該問題向有關行政部門尋求過行政救濟，若一定期限內污染和破壞者未能停止侵害行為和消除負面影響，有關行政部門也沒有采取切實有效的措施時，法院才接受其環境民事公益訴訟。法院在接受社團、公民環境民事公益訴訟時，要謹慎受理，應以善意作為受理環境民事公益案件的審查標準，防止惡意起訴人濫用公益訴訟程序給受訴企業增加負擔，防止司法資源配置的無效率。

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