從一起行政訴訟案例探究業主委員會備案問題

摘 要 目前，我國業主大會、業主委員會備案制度，雖有行政法規、部門規章、地方性法規及地方行政規范性文件予以規定，但上述規定仍不夠完善和明確。本文以一起備案糾紛行政訴訟案件展開，就有關業主委員會備案性質、備案的法規依據以及備案是否具有可訴性等方面展開討論，并提出相關建議。

關鍵詞 業主委員會 備案 法規依據 可訴性

作者簡介：韓曉麗，浙江誠鼎律師事務所。

中圖分類號：D920.5 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-068-02

一、案情簡介

原告：溫州某物業管理有限公司。

被告：溫州市某街道辦事處。

第三人：溫州某大廈第二屆業主委員會。

2013年7月，溫州某大廈第二屆業主大會、業主委員會成立，被告溫州市某街道辦事處根據其申報，向其發放了備案證明和印章刻制證明。2013年8月，大廈第二屆業主委員會向溫州市鹿城區人民法院提起確認溫州某物業管理有限公司與第一屆業主委員會簽訂的物業服務合同無效之訴，一審判決物業服務合同無效。該物業公司不服一審判決，向二審法院提起上訴。與此同時，物業公司作為原告向鹿城區人民法院提起行政訴訟，以第二屆業主委員會成立不符合法定條件、被告未履行審查職責、原告利益受損為由，訴求判決被告撤銷備案證明。

被告辯稱：被告向業主委員會出具備案證明，事實清楚，證據確實，程序合法。原告不具有訴訟主體資格；其訴訟請求不屬于行政訴訟受案范圍；原告訴稱的后果事實與備案不具有因果關系。

法院認為：依據最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十二條的規定，公民、法人或者其他組織對具體行政行為不服提起行政訴訟的，應與該行為有法律上的利害關系。本案中，原告與業主委員會簽訂物業服務合同，合法權益應依據法律法規規定或物業服務合同約定通過民事途徑予以救濟。原告與被訴備案行政行為沒有法律上的利害關系，不具備針對該行為提起行政訴訟的主體資格。法院裁定，駁回原告某物業管理有限公司的起訴。

二、探究

結合案例，本文就業主大會、業主委員會的備案性質、備案法規依據、備案是否具有可訴性以及如何完善備案制度等問題予以探究。

（一）備案的性質

根據百度百科搜索，備案是指相對人向主管機關報告事由、存檔以備考查。但在法律層面上，我國法律法規對行政備案未進行統一表述和界定。因具體備案事項不同，其法律性質也各不相同。具體分為以下幾類 ：

1.審核式備案。指主管機關，根據法律、法規、行政規章及有關文件，對相對人從事某種行為、申請某種權利或資格等進行具有限制性管理備案的行為。只有經主管機關備案之后，申請人才具備從事某種活動的條件。此種備案對相對人的權利義務產生直接影響。因此，與該類備案行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可依法提起行訴訟。

如《非經營性互聯網信息服務備案管理辦法》規定，在中華人民共和國境內提供非經營性互聯網信息服務，應當依法履行備案手續。未經備案，不得在中華人民共和國境內從事非經營性互聯網信息服務。同時，該辦法規定省通信管理局依法對非經營性互聯網信息服務備案實行年度審核。

2.監督式備案。主管部門為實現對特定事項的管理和監督，根據有關規定要求申請人向主管部門履行備案義務，主管部門對備案的真實性、完備性、有效性進行核實，對符合要求的予以存檔備查，不符合要求或不主動履行備案責任的，要求申請人及時糾正，并可依法予以行政處罰。

如《城市房地產管理法》規定商品房預售人應當按照國家有關規定將預售合同報縣級以上人民政府房產管理部門和土地管理部門登記備案；如《法律職業資格證書管理辦法》對法律職業資格證書從申領到變更等規定的備案制度。

3.告知式備案。申請人根據有關規定向主管機關告知有關信息、提交相關材料，由主管機關予以備案待查。

根據《物業管理條例》第十六條規定，業主委員會應當自選舉產生之日起30日內，向物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門和街道辦事處、鄉鎮人民政府備案。根據該法條規定，再結合上述分類予以分析，業主委員會的備案性質，更傾向于告知式備案，主管機關的備案行為對申請人的權利義務不產生實際影響。

但各地方有關業主委員會備案的地方性法規和地方行政規范性文件賦予備案機關的職責，使業主委員會備案的性質，并不僅僅限于告知式備案。

以本案為例，溫州市某街道辦事處在備案過程中除了對業主委員會提交的材料予以形式審查外，還要求業主委員會對其提交的材料的真實性，選舉的合法性作出承諾和保證。如業主委員會、業主大會提交的備案材料不符合備案要求，街道將不出具備案證明和印章刻制證明。

因此，筆者認為，業主委員會在實際備案過程中，備案的性質已并非單一的告知式備案，還兼具審核、監督性質。

（二）備案的法規依據

有關業主委員會備案的主要依據為行政法規及部門規章。其中，《物業管理條例》第十六條規定業主委員會的備案時間及主管部門。而《業主大會和業主委員會指導規則》第三十三、三十四條，除規定業主委員會的備案時間及主管部門外，還增加規定了備案應提交的文件，及備案后刻制印章，備案變更報告制度等內容。

但行政法規及部門規章對主管部門應如何行使備案的職責，如何審查（形式審查或實質審查）業主委員會所提交的備案材料，以及如何確定備案標準等等問題，都未予以明確。

雖然各地方根據本地區情況，紛紛出臺有關地方性法規和地方行政規范性文件，但由于立法權限問題，僅僅只是在原有規定的基礎上對有關條款予以細化。

以浙江省和上海市為例，兩地分別出臺了地方性法規《浙江省物業管理條例》、《上海市住宅物業管理規定》。相較《物業管理條例》和《業主大會和業主委員會指導規則》，上述兩部地方性法規，增加了備案機關的職責內容，并對有關條款予以明確和細化，如主管部門應當對依法選舉產生的業主委員會出具業主大會、業主委員會備案證明和印章刻制證明；如將業主大會成立和業主委員會選舉的情況明確為業主大會會議記錄和會議決定，并規定提交業主委員會的名單、基本情況等。

地方性法規雖然對備案條款予以明確和細化，增強了備案機關對對業主委員會的選舉成立過程、業主委員資格等信息的了解；同時，對業主委員會的合法合規起到督促作用，但有關備案主管機關的的具體審查職責、審查形式等問題，依然未能予以明確。

結合本案例，原告物業公司以業主委員會成立不符合法定條件、備案條件為由，訴求判令被告撤銷備案。但如何審查確定業主委員會的成立符合法定條件、備案條件、以及備案機關是否對備案結果承擔相應的責任，在法規方面是空缺的。

（三）備案是否具有可訴性

從目前的司法實踐來看，因備案糾紛提起行政訴訟的主體有新舊業主委員會、業主、物業管理公司等，有關備案行為是否對業主委員會產生實際影響，是否具有可訴性，目前存在兩種不同觀點。

一種觀點認為：業主委員會由業主大會選舉產生，業主委員會的成立與否與備案不具因果關系。備案并不是業主委員會成立的法定條件，即備案行為對業主委員會的成立及合法性不產生實際影響。因此，備案不具可訴性。

另一種觀點認為：業主委員會往往先經過備案，備案機關才能向其出具備案證明和印章刻制證明。如業主委員會未經過備案，將無法取得上述相關證明，也無法獲取合法有效的印章。而沒有合法印章，業主委員會將無法向外界證明其主體資格，無法代表全體業主履行相應的法律行為。綜上，備案行為對業主委員會的成立及合法性產生實際影響。因此，備案行為具有可訴性。

對此，筆者認為業主委員會由業主大會選舉產生，與備案行為雖然不具有因果關系，但備案行為所產生的結果，則對業主大會、業主委員會的權利義務產生了簡接影響。因此，對行政機關的備案行為不宜一律認定為不具可訴性，否則，利害關系人在其權利受到侵害時將失去一種救濟途徑。筆者建議，司法機關對類似案件，應根據案件具體情況予以審查，確定其是否具有可訴性，既不浪費司法資源，又不使利害關系人失去救濟途徑。以本案為例，司法機關在立案審查時，即可明確告知原告對備案行為不具可訴性，依法不予立案，以提高司法效率。

三、完善我國業主委員會備案制度的建議

（一）完善法律法規

在司法實踐中，就備案糾紛提起的行政訴訟，雙方爭議的焦點往往集中在備案行為的性質以及備案是否具有可訴性等問題。

但我國法律法規對備案的性質、備案機關的審查職責、備案的可訴性等未予以明確，因此建議法律、法規進一步予以完善，減少爭議。如在備案機關的職責方面，可規定主管機關對申請人提交的材料僅負有形式審查的義務，如審查業主委員會成立備案表是否載明業主委員會的主要成員基本情況、業主大會的選舉過程及結果、決議事項、住宅小區概況等事項；審查業主委員會委員名單是否附有委員的業主資格證明等等。至于這些材料的真實性與合法性則無須更深入的審查，即不需要作實質審查。而有關真實性與合法性，應規定由提交人作出承諾，對不實承諾，由有關部門作出相應處罰措施。另外，還可規定業主委員會所在的社區居委會對提交的材料先行予以核實，作出說明，是否同意其申報，材料是否屬實。這將有助于備案機關減少行政成本，提高行政效率。

（二）實行案例指導制度

2010年11月，最高人民法院《關于案例指導工作的規定》明確規定，由最高人民法院確定并統一公布對全國法院審判、執行工作具有指導作用的指導性案例。該規定的出臺確立了中國的案例指導制度。該制度雖不同于英美法系的判例法，但對中國的現行審判工作，具有重要的指導作用。

同理，在法律法規對業主委員會備案的性質、備案機關的審查職責等未予以明確規定之前，需要統一司法尺度和裁判標準，由最高人民法院發布司法判例，對全國各級法院在審判同性質、同類型案件時作為參考和指導，避免不同層級法院乃至同一法院的不同法官之間存在“同案不同判”等現象。

（三）增強業主的自治管理制度

根據《物業管理條例》及部門規章、地方性法規的規定，業主所享有的自治權主要包括接受服務權、提議權、投票權、選舉權和被選舉權、監督權、知情權等等。

因此，對于業主委員會是否依法選舉產生，應由業主自行參與監督和管理，并自行作出判斷和選擇解決方式。而不應將選舉的合法性問題的確定，寄托于備案機關的審查。對此，業主應增強自治管理。

如在備案之前，業主對業主委員會的產生的合法性有異議的，可先通過內部解決，如對選票真實有質疑，可要求核實選票的真實性，或重新啟動清點程序并要求社區干部參與監督等等；在備案之后，業主還可通過業主起訴業主委員會的方式解決，一旦訴求獲得支持，即可憑判決申請備案機關對原備案的業主大會、業主委員會予以撤銷。而不是僅僅由業主等以備案不符合法定條件為由，提起行政訴訟，要求備案機關撤銷業主委員會的備案證明。

注釋：

業主委員會備案的法律性質.武漢晨報.2011年12月22日.

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