用法治保障生態文明建設

摘 要 隨著我國環境污染問題的加劇，人民群眾的生命健康安全受到極大威脅。為了建設美麗中國，還人民群眾碧水藍天，黨的十八屆四中全會提出要用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立生態文明法律制度。結合中央精神和人民群眾的要求，這次環保法的修改從多個方面為我國生態文明建設提供了強有力的法律保障。

關鍵詞 新環保法 區域限批 公益訴訟

作者簡介：延永玲，河南省中共焦作市委黨校講師，學士學位，研究方向：行政法。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-061-02

近年來我國環境污染日益嚴重，環境問題愈發突出。針對當前的環境現狀，黨的十八屆三中全會要求緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。黨的十八屆四中全會則對生態文明建設提出了更高的要求：用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，促進生態文明建設。

我國環境問題的日益惡化，這不僅是社會發展某一環節的問題，而是關系全局的重大現實問題，不僅是重大發展問題，也是重大民生問題。在市場經濟日益成熟，推進法治中國建設的今天，把環境保護納入法治建設進程，用最嚴格的制度和最嚴密的法治解決當前環境問題應該是最佳方案。“史上最嚴”的新環保法將于2015年1月1日起實施，以剛性的法律力量向污染宣戰。這次環保法的修改為深化這一領域的改革提供了強有力的法律保障。主要體現為以下幾個方面：

一、保護環境，人人有責

在新環保法中體現了全民環保的理念。以前人們一直認為環境的保護是國家和社會以及企業的責任，和普通老百姓沒有什么關系，公眾對環境問題的參與無論從廣度還是從深度上來講都不夠，只是局限于利用地球日、世界環境日等各種節日開展宣傳教育或組織環保人物評選等。而建設美麗中國，需要全民參與，正是基于這些問題的存在，新的環保法要求公民采取低碳、節儉的生活方式，以具體的行動參與環保。按照法律要求去承擔社會責任、履行自己應盡的義務。

近年來，重大環境污染事件層出不窮，給人民群眾的生命健康安全帶來很大威脅。一方面，由于公眾對環保專業知識不甚了解，另一方面，政府出于各種原因隱瞞事件真相，沒有及時向公眾公布客觀真實地信息，從而導致群體性事件頻發。這次環保法修改后專章規定了信息公開制度，可以說是一個巨大的進步，使我國的環境立法逐步與國際接軌。公眾參與和信息公開的規定對于保障公眾在環境方面的知情權非常重要，同時對于政府提升環境決策、提高環境管理質量也十分必要。

二、治理跨區域環境污染

近年來以水污染、大氣污染為代表的跨區域環境問題時有發生，并且影響范圍廣，社會危害嚴重，被污染地區群眾叫苦不迭，目前跨區域環境污染是我們面臨的最重要問題之一，已經到了迫在眉睫、必須遏制的緊要關口。

在跨區域環境治理方面，我們還存在很大的缺陷，主要表現為：環保理念的不足、監管體制的錯位和法律規范的缺失。雖然各級環保機關都曾經做過很多嘗試，先后建立了六大督查中心、聯席會議制度，但效果并不理想，與人民群眾的要求相差甚遠。如果跟國際上一些先進國家相比，更是明顯存在著巨大差距。

新修訂的《環境保護法》規定，跨行政區域的環境污染和生態破壞的防治，由上級人民政府協調解決，或者由有關地方人民政府協商解決。這一規定實際上是為協調機構的權力配置提供了法律依據，使得跨區域環境治理有法可依，對我國跨區域環境治理的實踐具有重要意義。

當然跨區域環境治理的真正落實還有賴于各方面配套制度的支持。最高人民法院設立環境資源審判庭就是對新環保法的重要對接，受害人面對跨流域的環境污染案件，可以在最高人民法院環境資源審判庭出面調解下協商受理法院，也可以由最高人民法院環境資源審判庭自己直接審理，還可以由最高人民法院環境資源審判庭選擇第三地法院來受理此案。無論當事人選擇哪種受理方式，最高人民法院環境資源審判庭都會起到重要的協調、銜接作用。在跨區域環境治理的過程中，完善我國的生態補償機制非常重要。當前“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的利益調節格局還未真正形成，生態補償制度在現實中普遍存在各種問題，諸如補償范圍窄、補償標準低、補償資金來源和方式單一等，這些都成為始終制約生態補償機制進一步發展完善的瓶頸。生態補償機制的強化和完善，將直接影響到跨區域環境治理的實現。

三、強化執法權，嚴格法律責任

當前日益惡化的環境問題，主要原因就是政府未完全履行監管職責，環保部門執法不力。而新修訂的《環境保護法》則在加強政府監管和增強環保執法部門執法權以及責任追究方面有了更大的進步，表現為以下幾點：

一是更加明確政府部門的環境監管職責。在目前環保執法不力的形勢下，可有效促使環保執法真正成為污染治理的利器，使政府部門真正承擔起相應職責。

二是增加查封、扣押強制權的規定，執法人員可以當場制止排污。現實中，一線執法的環保隊伍主要是各級環境監察機構，但他們多為事業單位，沒有正式名分，甚至沒有執法權，導致實踐中執法不力。針對當前突出的企業守法成本高、違法成本低等問題，新環保法賦予了環保部門查封、扣押造成污染物排放的設施、設備的行政強制措施權，這就從一定程度上提高了環保執法的權威性和嚴肅性。新環保法中按日計罰、拘留等舉措，為有力懲處環境違法行為提供了法律保障，可以有效彌補以前一般性處罰威懾力不足的缺陷，將使企業面臨更為嚴厲的環保生存環境。

三是加大了對環保部門工作人員違法違規行為的追責力度。新環保法第六十八條共規定了9種問責行為，基本涉及到了環保日常工作，今后環保執法人員的執法行為將受到更加嚴格的法律約束，一旦有違法違規，將被依法追責。

另外，針對當前環境保護工作不盡如人意，政府不履行法律職責的現狀，新環保法規定：第一，建立環境保護目標責任制和考核評價制度，將環境保護目標完成情況納入對政府部門及其負責人的考核內容，并將考核結果向社會公開；第二，強調人大監督制度，明確縣級以上人民政府應當每年向本級人大或者人大常委會報告環境狀況和環境保護目標完成情況，依法接受人大監督；第三，創設社會監督機制，規定公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利，發現政府部門不依法履行職責，有權向其上級機關或者監察機關舉報。

徒法不足以自行，貫徹落實新環保法的內容，加大查處打擊的力度，提高執法者運用法治思維和法治方式的能力，才能讓好的制度落地生根，發揮實效，不淪為一紙空文，新修訂的環保法才能發揮應有的作用。

四、維護環境保護和經濟發展的平衡

這是決定我國環境保護工作定位的一個關鍵問題，我們多年的發展實踐證明，脫離經濟發展抓環境保護是“緣木求魚”，相反，離開環境保護搞經濟發展則無異于“竭澤而漁”。環境保護和經濟發展應該是皮羽毛的關系，皮之不附，毛之焉存？我國環境保護法修改，首次將“區域限批”制度寫進環保法，區域限批，是環保監管的一項制度創新，這是我國環境立法在區域限批方面的進一步拓展，對推動地方政府切實承擔環境責任，有效改善環境質量起到強有力的促進作用。同時，將會遏止地方政府及其相關部門對環境違法企業的庇護。

從新環保法關于區域限批制度的規定我們可以看出，國家對環境保護方面的工作將會更加重視，企業污染環境的法律成本也會越來越高，這也必然會促使企業承擔起應有的環境保護責任，扭轉錯誤的觀念，轉而投資更加綠色、健康和環保的發展項目。

五、明確環境公益訴訟主體

新環保法規定，依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上、無違法記錄的非營利性社會組織，有資格提起公益訴訟。這是我國法律第一次就環境公益訴訟的主體資格問題做出明確規定。雖然在2012年修訂的民事訴訟法中已經確立了公益訴訟制度，但是規定只有“法律規定的機關和有關組織”才能提起公益訴訟。在配套法律尚未作出明確授權的情況下，包括環境公益訴訟在內的公益訴訟停滯不前。新修訂的環保法關于公益訴訟主體資格的規定，打開了環境公益訴訟司法實踐的大門。

和其他解決環境問題的方式相比，環境公益訴訟具有更大的威懾力。目前的行政罰款相對較低，對大多數污染企業根本起不到有效的約束和震懾作用，相當于隔靴搔癢。而環境公益訴訟制度確立以后，將可能出現一大批索賠數額較高、影響較大的訴訟案件。這些案件必將給其他污染企業敲響警鐘，大大提高人們對污染環境的風險預期。

環境公益訴訟制度的構建是一個漫長而艱難的過程，修改環保法也只是向前邁出了第一步。目前我國的民事訴訟法和新修改的環境保護法，都只是確定了環境公益訴訟的原則條款和主體范圍。因此，環境公益訴訟作為一項獨立的程序，在未來的發展和實踐中，在訴訟管轄、證據規則、訴訟費用、調解政策等各方面還需要予以細化，這有這樣，這一制度才會更加成熟完善。

參考文獻：

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