法治視野下行政檢察監督權的科學配置

郭萍　盧杰昌　劉朝兵

摘 要 我國現行的行政檢察監督機制存在著一些不足，應當從完善行政訴訟法及其它配套法律入手，實現檢察機關對行政訴訟的有效監督。在對行政檢察權科學配置時應堅持法治原則和遵守憲法、法律的原則；要重點關注科學配置行政檢察監督權的尺度，保證檢察機關的權責的統一，強化行政檢察監督程序；具體制度設計上要明確行政檢察監督的原則、范圍和程序，以及檢察監督的方式。

關鍵詞 法治 行政訴訟 行政檢察監督

基金項目：本文是湖北省十堰市人民檢察院2014年省級專題調研課題“行政訴訟法修改研究”的部分研究成果。

作者簡介：郭萍，法律碩士研究生，鄖陽師范高等專科學校講師；盧杰昌，湖北省十堰市人民檢察院副檢察長；劉朝兵，武漢大學法學碩士，湖北省十堰市人民檢察院檢察官。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-053-03

自1997年9月，我國明確提出建設社會主義法治國家的目標以來，我國的法治建設已經進行了十七年。這期間，我國無論在法律制度的完善、執行、還是國民的法律素質提高上都有了很大的變化，現行行政訴訟法對此功不可沒。但隨著二十多年的社會實踐和社會發展變化，該法律中的諸多缺陷也顯露出來，尤其是對行政訴訟中檢察權的規定過于簡陋，已經遠遠不能適應社會的發展變化和我國法治建設的需要。十八大報告明確指出，必須加快建設社會主義法治國家，更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。要健全權力運行制約和監督體系，加強法律監督，讓權力在陽光下運行。檢察監督作為以公權力制約公權力的制度安排必須要有實效性，在行政訴訟中科學配置檢察權，完善檢察機關對行政訴訟的監督制度，應當是完善行政訴訟制度的一個重要方面。本文試圖從法治的視角，在對現有行政檢察監督制度分析的基礎上，提出對行政訴訟法修改中檢察制度完善的相關思考。

一、現行行政訴訟法對檢察權的規定和適用現狀

現行的行政訴訟法對檢察權的規定只有兩個條文，分別是第十條和第六十四條。第十條規定：人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。第六十四條規定：人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。單從條文的數量上看，關于行政檢察監督的規定就很單薄，再從內容上看，前一個條款的規定非常籠統，不具體，缺乏可操作性，后一條的規定相對具體些，可這條賦予人民檢察院的監督方式非常單一，只有抗訴一種，且僅限于已經生效的判決和裁定。

這兩條規定都是一些原則性的規定，且比較粗糙，再加上憲法和人民檢察院組織法對行政檢察權規定的有限性、理論及實務界對檢察機關行政檢察功能定位認識的不一致，導致行政檢察權的運用實效大打折扣，也因為檢察監督對象、 監督范圍、監督方式、監督程序的不明確而使得檢察院對行政訴訟活動的監督成為一大薄弱環節。從我國檢察機關的性質和行政訴訟的特點看，行政檢察監督應包括檢察機關對特定違法行政行為和行政訴訟活動兩方面實施的監督。現行行政檢察監督僅限于對已生效行政裁判提起抗訴，嚴重影響了法律監督機關法律監督職能的發揮。

行政權作為一項公權力，若無所制約，則極易被濫用而造成對于行政相對人的權利及社會公益的侵犯。行政檢察監督的重點除了審判權之外，還有兩大重點，也是難點，一是要如何排除行政權對行政訴訟活動的不當干預，二是要防止和制止在行政決策、行政執法中的重大行政違法行為。這需要監督和控制行政權的擴張和濫用，這種監督和控制可以來自多個方面，但其中最強有力的控制是以公權力制約公權力，檢察監督就是以公權力監督制約公權力的重要制度安排。從前文的分析可以看出，現行的行政訴訟法對檢察監督權的規定不能為檢察機關在行政訴訟中行使法律監督權提供全面和堅實的制度支撐，不利于實現控權、保障人權的目的，因此，有必要重新配置行政檢察權，重構行政檢察監督制度，推進行政檢察監督法治化。

二、行政檢察監督權科學配置遵循的原則

（一） 法治原則

行政訴訟活動中檢察監督權的配置必須符合法治的要求，有利于法治目標和核心價值的實現。法治的根本價值就在于將社會的強權納入了法律的軌道，在一個社會中，對法治的威脅或危害主要不是來自于公民個人，而是來自公權力和作為公權力行使者的官員。因此，現代法治的關鍵、依法治國的精髓，就在于依法治權、治吏、而不是治民。法治首先強調的是公民個人的自由、平等和權利，其核心內容是要尊重、保障人權，為了保障人權就必須控制最易給個人權利造成侵害的公權力，而控制公權力的基本途徑是依法，因此法治至少包括這樣兩點：一是法律至上權威的樹立。這是法治和人治區分的關鍵，法律至上強調法律高于任何權力、任何其他規范和個人。二是法治之下必須有良法。良法首先要有好的法的形式，包括法律規范要明確、統一、不矛盾、具有普遍性、可行性、安定性等。其次，良法的內容必須正當，即法的內容要符合最樸實的價值：人權。法律必須保障個體的自由、平等、權利等基本人權，并且是以維護和促進個體人的權利和尊嚴為目標的，這是法治的靈魂所在。

關于行政檢察監督權的配置也有學者論述，其認為檢察機關的在行政訴訟中的功能定位和行政訴訟的目的密切相關，但在對行政訴訟的目的的認識上，學者們又有不同的觀點。但在筆者看來，行政訴訟的目的只有一個就是法治的目的：尊重、保障人權，保障個體的自由、平等和權利，要實現這一目的，對行政權的控制就在情理之中，因此在尊重和保障人權與控權之間，控權并不是行政訴訟的終極目的和價值追求，控權只是實現尊重和保障人權這一目的的途徑。因此，凡是有利于實現法治這一目的的制度設計和安排、權力配置都是有益的。針對現行行政訴訟法對行政檢察監督規定不明確、可行性差的狀況，在修改完善的時候，必須要堅持法治原則。

（二） 遵守憲法和法律的原則

遵守憲法和法律其實是法治原則的內在要求，之所以單獨提出來作為一個原則，是因為法治原則過于宏觀。相比較法治原則，遵守憲法和法律原則則較為具體。行政訴訟活動中檢察權的配置要嚴格依照憲法和法律規定進行，要保持和憲法、法律規定的高度一致。我國《憲法》第一百二十九條規定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”第一百三十一條規定“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”人民檢察院組織法對檢察院的職權也有一些規定。在修改行政訴訟法，重新配置行政檢察監督權的時候，不能和這些規定相背離。當然在完善行政訴訟法規定的同時，為了保證法律之間的統一，還會涉及到人民檢察院組織法等法律對檢察院職權規定的完善，因不是本文論述的重點，不再贅述。

三、立法中應關注的幾個重點

（一）把握科學配置行政檢察監督權的尺度

在強化行政檢察監督職能上，大家基本達成了共識，但在檢察監督權的具體配置上，學者們有不同的觀點，比如能否對重大的行政違法行為進行監督，能否賦予檢察機關行政公訴權，大家的認識就不一致。甚至有學者擔心在強化檢察監督職能的同時會導致檢察權的擴大，擔心膨脹的檢察權無人監督。學者的這種擔心不無道理，但這種擔心應該可以通過制度的科學設置來消除。在檢察權的配置上如何做到科學，就需要在擴大檢察權和限制行政權、約束審判權之間尋求一個最佳的平衡點，而這個平衡點就是法治的最終目標：尊重和保障個體的權利、自由。在對檢察權的制度配置上應和法治的這個最終目標保持高度的一致。在制度的設計上，在賦予檢察機關行政檢察權的同時，需要明確其責任和行為后果，同時在權力行使的程序上必須加以細化明確，從而保證檢察監督權的行使不是恣意的。從另一個角度看，表面上檢察機關的權力有所加強，但這種權力同時也是一種責任，權力越大，責任也重大，檢察機關在獲得權力的同時，承擔更多的是責任。

（二）保證檢察機關的權責的統一

通過權力責任的明確，使得檢察機關明確自己應該做什么？明確檢察機關不作為、消極作為、不合格作為的后果，做到權責統一。在過去的行政訴訟實踐中，法院依法獨立行使審判權受到行政權的不當干擾，行政相對人的訴訟權利難以落實，與檢察監督不到位有一定的關系，導致檢察監督不到位的原因之一就是檢察監督權的規定不明確，太過籠統，使得檢察機關在行使檢察權時不能理直氣壯，再加上對檢察機關檢察監督不作為規定的缺乏，使得檢察機關沒有行使監督權的壓力。在修改行政訴訟法時應避免這種情況的出現。

（三）強化行政檢察監督程序

在讓檢察機關明確應該做什么的情況下，進一步明確怎么去做。現有的行政訴訟法對行政監督程序的規定基本上是空白，在實踐中，檢察機關對已經生效的判決、裁定的抗訴也只是參照民事訴訟法的相關規定，隨著行政訴訟法的即將修改，行政檢察監督勢必會得到加強，這已經在2013年12月公布的行政訴訟法修正草案中得到證明。面對著行政檢察權的強化，對行政檢察監督程序的細化規定是有必要的，要明確行政檢察監督的環節、形式、期限等。過程進行的如何會直接影響過程后的結果，明確行政檢察監督程序，強化對行政檢察監督過程管理的目的在于做好檢察監督的事中監控，進一步提高檢察監督的實效。

四、行政檢察監督權完善的具體制度設計

（一）明確行政訴訟檢察監督的原則

原則是綱領性的東西，行政檢察監督權的具體配置、運用的程序、行為的后果等的制度設計必須體現檢察機關在行政訴訟中實行法律監督應遵循的原則。原則為具體的制度設計限定了界限，也為行政檢察權運用的責任追究提供了一個最終的標準。具體應遵循哪些原則，學者們的觀點各不相同，但大都認為檢察監督應遵循合法性原則、獨立性原則、中立性原則、不代行權利（權力）原則、必要性原則等。合法性原則強調檢察機關的監督權利、監督方式等必須有明確的法律依據。獨立性原則指檢察機關獨立行使檢察權，這是司法獨立的一部分，也是保證檢察監督效果所必須的。中立性原則強調監督的立場公正，不偏向任何一方。不代行權利（權力）原則包括了兩個方面，一個是在本應其他公權力監督的情況下，要盡可能發揮其他公權力監督的作用，而不能越俎代庖。二是當事人能夠通過審判獲得救濟的情況下，應引導當事人尋求司法救濟，主張權利，這在行政公益訴訟中體現的非常明顯。

（二）明確行政檢察監督的范圍和程序

在修改行政訴訟法時，應在原有規定的基礎上進一步明確檢察監督的范圍。監督的范圍上具體包括：一是立案監督。對法院在行政訴訟立案環節存在的應當立案而不予立案、不及時立案、立案程序不規范等行為進行監督，解決人民群眾立案難的問題。二是對審判過程中審判人員的違法行為進行監督。三是對審判結果的監督。在保留現有的對法院的判決、裁定監督規定的同時，建議借鑒民事訴訟法的規定，增加對行政賠償調解書的監督。 四是執行監督。這一環節需要強化、細化規定，明確審判機關的執行職責、行政機關和行政相對人拒不履行職責的責任，檢察機關在執行環節的介入。這一點在行政訴訟法修正草案中沒有得到足夠重視，建議在后面的修改中強化檢察機關在訴訟執行環節的作用，從而真正緩解執行難的問題。五是對行政機關特定違法行為的監督。主要是對行政機關損害公共利益的重大行政違法行為，建議設置檢察機關通過訴訟形式監督的制度。當然這種監督必須嚴格限定條件，而且對行政機關此種行為的監督也不應僅限于檢察機關，也應包括其他主體的監督，因此在有其他主體主張訴訟的時候，檢察機關就不應介入。行政檢察監督的具體程序和監督的范圍是密切聯系在一起的，在明確檢查監督范圍的同時，應當同時明確在行政訴訟的各個環節上，檢察機關行使檢察監督權的具體程序，從而達到約束檢察權的作用。

（三） 明確行政檢察監督的方式

針對不同的監督范圍和不同的監督對象，應在保留現有抗訴監督方式的同時，增加更為靈活多樣的方式。例如，可以借鑒民事訴訟法的規定，增加檢察建議的方式，針對法院或行政機關的不當行為，提出檢察建議。此外還可以增加糾正違法通知的方式。檢察建議和糾正違法通知的方式的運用使得對行政訴訟活動和行政行為的的監督真正貫徹到整個行為過程中，達到防患于未然，避免或減少因判決結果違法而抗訴或因行政行為重大違法而被起訴情形出現的目的。這和現有規定的單純等到判決結果下來了，再去看判決、裁定有沒有違法的情形存在，是兩種截然不同的實效。除此之外，還可增加行政公益訴訟制度。如今，對公民個體權益的保障正在逐步加強，但涉及社會公共利益的保障仍缺乏有效機制。建議設置行政公益訴訟制度，現代法治的最終目標是保障個體的權利、自由等，而公益訴訟制度恰恰是對現有制度對個體權利保護不足的一個補充和完善。在行政公益訴訟已經成為諸多發達國家制度選擇的背景之下、在我國社會主義法律體系已基本形成、行政公益訴訟較多理論研究和一些實踐經驗的基礎上，在我國行政訴訟法中設置行政公益訴訟制度具有很大的可行性。在規定時應明確包括檢察機關在內的公益訴訟主體的順序，避面出現訴訟主體不明的尷尬和障礙。行政訴訟法修正草案雖然擴大了檢察機關的抗訴范圍和監督的方式，但并沒有賦予檢察機關行政公益訴訟權，希望在后續的研討過程中，行政訴訟法修正草案能完善這一點。

科學的法律制度是推行法治的基礎。相信在法治的框架之下，通過對行政檢察制度以及其他行政訴訟制度、相關法律制度的完善和實施，全社會的的法治精神會得到進一步的加強，法治中國之夢的實現也會增加一項穩固的制度保障。

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