淺析濫用職權罪的概念與構成要件

摘 要 近年來，國家對瀆職罪的打擊力度越來越大，特別是近幾年來，“依法治國”的大旗被高高掛起，“老虎蒼蠅一起打”，國家打擊腐敗的力度達到了高潮。濫用職權罪作為瀆職罪中的一個具體罪名，學術和實務界對其卻存在很大分歧。特別是對其概念和犯罪構成，更是眾說紛紜。為了縮小這種分歧，筆者行此文，希望能夠對刑法理論和司法實踐有所幫助。

關鍵詞 濫用職權 濫用職權罪 構成要件

作者簡介：王亞文，鄭州大學法學院。

中圖分類號：D924 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-025-02

濫用職權罪是從1979年刑法玩忽職守罪中分離出來，在1997年修訂刑法時針對國家機關及其工作人員違背職責的行為增設的新罪名。關于濫用職權罪，理論界和實務界均有不同觀點。這些不同觀點對于司法實踐而言，不但極易造成執法上的混亂，有損法制建設，而且還會導致冤假錯案，破壞社會公正，損害人民利益。為正確認識濫用職權罪，消除分歧，筆者認為，有必要對其概念和構成要件做專門闡述。

一、 濫用職權罪的概念

濫用職權，是指不法行使權限定的行為，易言之，就是對屬于國家機關工作人員一般職務權限的事項，以行使職權的外觀，實施實質的、具體的違法、不當的行為。筆者認為，刑法上的“濫用職權”不同于行政法上的“濫用職權”。行政法上的“濫用職權”是指在職權范圍內不當行使權力，從而對國家、社會或個人的合法權利造成侵犯。它是與“行政不作為”、“超越職權”相并列的概念，其范圍明顯小于刑法上的“濫用職權”，后者應當解釋為一個屬概念，包括超越職權，不履行職責和以違法手段行使職權。所以，刑法上的“濫用職權”應當包括“超越職權”、“故意不履行職責”和“違法行使職權”三種行為。

綜上，濫用職權罪的概念應當概括為：國家機關工作人員超越職權，故意不履行職責或者違法行使職權，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失，從而構成犯罪的行為。

二、 濫用職權罪的構成要件概述

關于濫用職權罪的構成要件，學術界主要有兩種主流觀點。一種是三要件說，即認為濫用職權罪的構成要件包括三個要素：一是行為主體須為國家機關工作人員；二是有濫用職權的行為；三是致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失。另外一種是四要件說，即認為濫用職權罪的構成要件包括四個要素：一是本罪的主體只能是國家機關工作人員；二是本罪在主觀上是故意；三是本罪侵犯的客體是國家機關的正常管理活動；四是本罪在客觀上表現為超越職權，或者違反規定處理公務，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失。

而在實務界還是以四要件說為主流。因為，三要件說和四要件說相比，明顯的區別就是其缺少一個構成要件——主觀方面，這樣就造成主客觀不統一，給人一種殘缺感，明顯不符合《刑法》的立法精神，而且在區分罪與非罪、此罪與彼罪時也會遇到重重困難。相較之下，四要件說則更全面，體系也更完整。所以，筆者贊同四要件說。

（一） 濫用職權罪的主體

刑法學界對濫用職權罪的主體的認識基本不存在爭議，通說認為是國家機關工作人員。

根據我國近些年的司法實踐情況來看，兩高對于濫用職權罪主體的定性均采用的是擴大解釋的方式。司法解釋推動了立法解釋的發展，2002年12月28日全國人大常委會通過的《關于對瀆職罪主體適用問題的解釋》將“國家機關工作人員”擴大解釋為以下三種：（1）在依照法律、法規規定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員；（2）在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員；（3）雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員。上述三種人員在代表國家機關行使職權時，有瀆職行為，構成犯罪的，以《刑法》第九章關于瀆職罪的規定處罰。由此可以看出在司法實踐中，對于濫用職權罪的主體問題，國家立法機關和司法機關均采取的是擴大解釋的方法。

但是，國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體中從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，不能成為本罪的主體。該類人員構成犯罪的，不能構成本罪，而應以其他有關犯罪論處。如銀行或者其他金融機構的工作人員吸收客戶資金不入賬，數額巨大或者造成重大損失的，應適用刑法典第一百八十七條關于吸收客戶資金不入賬罪的規定定罪處罰。

綜上，筆者認為，濫用職權罪的主體為特殊主體——國家機關工作人員。對于雖不屬于事業編制，但行使行政職權的人員，也應當以國家機關工作人員論。

（二） 濫用職權罪的主觀方面

有人認為，濫用職權罪的主觀方面只能表現為間接故意；有人認為，濫用職權罪的主觀方面只能表現為過失；還有人認為濫用職權罪的主觀方面可以同時表現為上述兩種情況。核心理由是認為本罪的心理狀態為故意，進而認為行為人對“致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”的結果持希望或者放任的態度，要么不符合實際，要么對這種行為應當認定為危害公共安全等罪。

筆者不贊同上述觀點。理由如下：（1）如果說濫用職權罪只能出于間接故意，那就意味著直接故意不可能構成濫用職權罪，這有悖于直接故意和間接故意的統一性，在我國刑法中不可能也不應該出現；（2）如果說濫用職權罪只能出于過失，以為沒有故意的濫用職權罪，這明顯不符合1997年刑法特意將濫用職權罪作為與玩忽職守罪相對應的故意犯罪而獨立出來的初衷；（3）認為濫用職權罪的主觀方面既可以是過失，也可以是間接故意的觀點大多是以生活中的事實取代法律上的規定，不具有說服力。

筆者認為，濫用職權罪的主觀方面只能為故意（包括直接故意和間接故意），即行為人明知自己濫用職權的行為會導致公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的結果，并且希望或者放任這種結果發生。因為行為人在行使職權時，對危害結果的認識可能有三種情況：一是明知結果會發生；二是預見結果可能發生；三是對是否會發生危害結果毫不知情。在第一種情況下，行為人主觀方面表現為故意，可以構成本罪；在第二種情況下，行為人在主觀上持的是一種“過于自信”的態度；在第三種情況下，行為人所持的則是一種“疏忽大意”的態度。在后兩種情況下如果行為人對行為是一種故意的心理狀態，那么就構成一種復雜的罪過心理，而這種復雜的罪過心理應當評價為故意，所以就自然排除了“過失”可能構成本罪罪的可能性。

（三）濫用職權罪的客體

關于濫用職權罪的客體，我國刑法學界在理論上有不同的觀點，總結起來主要有三種：第一種觀點認為，濫用職權罪的犯罪客體為國家機關的正常管理活動。第二種觀點認為，濫用職權罪的犯罪客體為國家公務的正當性。第三種觀點認為，濫用職權罪的保護法益，是國家機關公務的合法、公正、有效執行，以及國民對此的信賴。

第一種觀點是我國刑法學界的通說，但是仔細考慮還是發現其中不乏值得商榷之處。濫用職權罪屬于瀆職罪，把“國家機關的正常管理活動”作為其首要客體本無可厚非，但是僅侵犯這一首要客體還不足以構成濫用職權罪。因為濫用職權罪還要求必須達到“致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”這一嚴重后果。這說明，濫用職權罪的設置還保護了公共財產、國家和人民的安全。易言之，濫用職權罪還存在另外一個客體，即公共財產、國家和人民的安全。而第一種觀點卻僅將本罪的犯罪客體解釋為“國家機關的正常管理活動”，顯然沒有言盡濫用職權罪的本質。

第二種和第三種觀點則只考慮國家公務的正當性和合法性，置公共財產、國家和人民的利益于不顧，其對本罪客體的概括和總結明顯不全面，有避重就輕之嫌。

綜上，筆者認為，濫用職權罪的犯罪客體應當是復雜客體，既包括“國家機關的正常管理活動”，也包括“公共財產、國家和人民利益的安全”。

（四）濫用職權罪的客觀方面

濫用職權罪的客觀方面包括危害行為、危害結果以及二者之間的因果關系三個方面的問題，下面分別進行闡述：

1. 危害行為。濫用職權罪的危害行為是濫用職權，而“濫用職權是指違背職責，不法行使職務上的權限的行為。”針對濫用職權，我國法學界主要存在以下兩種觀點：一種觀點認為，濫用職權包括超越職權和違反規定處理公務。另外一種觀點認為，濫用職權包括超越職權、任意放棄職權以及不正確履行職權。

第一種觀點認為濫用職權只能是作為犯罪，而否定了不作為的情況。不僅缺乏任意放棄職權的表述，而且我國現行法律、法規中并沒有對“公務”的具體表述，其“違反規定處理公務”的表述過于模糊。第二種觀點雖然更詳盡，增加了“任意放棄職權”，承認了不作為可以構成濫用職權罪，但是“不正確履行職權”和“放棄職權”之間存在包含與被包含的關系，存在表述重復的問題。

為解決上述兩種觀點中存在的問題，筆者認為，應將“濫用職權”概括為超越職權，故意不履行職責或者違法行使職權。易言之，濫用職權罪的危害行為應包括超越職權，不履行職責或者違法行使職權。

2.危害結果。我國刑法中，濫用職權罪是結果犯，即濫用職權必須“致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”方可構成本罪。對于“重大損失”的標準，2013年1月9日施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》第一條作出了相關規定，筆者在此不贅。

3.因果關系。關于因果關系，具有代表性的是大陸法系因果關系理論中的條件說、原因說和相當因果關系說。

所謂條件說，亦稱等價條件說。此說純以倫理學的觀點為基礎，認為危害結果的發生，如有多數條件或因素時，其中凡有邏輯上意義的任何條件，不問其為直接條件或間接條件，均為結果發生的原因。易言之，行為與結果之間，只要存在“無行為即無結果”的條件關系，就存在刑法上的因果關系。此說無疑擴大了刑事責任的客觀基礎，應當予以否定。

所謂原因說，亦稱限制條件說。此說認為，在多數條件（因素）中，只有一個條件是危害結果發生的原因，其他則為單純的條件，都不是引起結果發生的原因。此說雖從客觀上對條件說作了種種限制，卻完全忽視了因果關系的復雜性和多樣性，實踐中也往往難以做出正確判斷，不足借鑒。

相當因果關系說，亦稱適當條件說。此說以社會生活知識和經驗為依據，認為在多數條件中，凡與結果發生具有相當關系的條件，即為結果發生的原因。此說認為，如果某行為發生某結果是一般的、相當的，不是異常的，行為與結果之間就存在因果關系。但是，此說以一般常識為標準來認定有無因果關系的主張，實際上是以人的意志為轉移，使因果關系失去客觀性，應不予采納。

筆者認為，完全沒必要割裂條件說和原因說。相反，倒可以互補兩者的弊端，采取二者兼容的折中說。在行為人可能構成輕罪時用條件說，在行為人可能構成重罪時用原因說。如此，既不會失之過苛，也不會失之空疏。

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