土地財政對經濟增長的影響機理研究

陳悅

摘 要：20世紀90年代以來，在經濟迅速發展的同時，中國進入了經濟轉型期快速城市化的階段，土地財政規模得以擴張，成為影響中國經濟增長中的重要因素，也成為學術界所討論的焦點問題。從土地財政的收入來源入手，分析土地財政對經濟增長的影響機理，為探索土地財政合理推動地方經濟增長的模式提供一定的理論基礎。

關鍵詞：土地財政；經濟增長；影響機理

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）22-0085-02

引言

20世紀90年代以來，在經濟迅速發展的同時，中國進入了經濟轉型期快速城市化的階段，土地財政規模得以不斷擴張和發展，增加了地方政府的財政收入，以此補充了地方財政的公共支出，成為影響中國經濟增長的重要因素，其對經濟增長的影響機理也成為學術界所關注的焦點問題。從研究視角來看，一些學者認為土地財政是影響地方經濟增長的重要因素，其途徑是通過完善基礎設施建設、廉價提供工業用地帶動固定資產投資等方式促進經濟增長[1]。但是有學者認為土地財政是導致城市無序擴張、耕地減少和征地矛盾日益突出的原因[2]。從研究內容看，對土地財政的研究主要集中在土地財政總體的形成驅動因素和改革轉型上，對于土地財政與經濟增長之間的研究尚有待進一步深入。因此，探討土地財政對于經濟增長的影響機理對于中國未來經濟增長模式具有一定的理論意義。

一、土地財政的收入來源

土地財政作為中國經濟轉型時期特有的財政經濟現象，從2000年以后開始受到學術界的關注。本文借鑒李尚蒲等對于土地財政的定義，認為土地財政主要由三個部分構成：一是將儲備土地進行抵押貸款獲得的融資收入；二是與土地有關的政府非稅收收入，即通過協議或者招拍掛出讓國有土地所獲得的土地出讓金收入；三是與土地有關的稅收收入 [3]。

（一）將土地儲備進行抵押貸款，獲取大量融資收入

國有土地儲備機構是地方政府將土地進行抵押貸款的一個重要平臺，是政府介入土地市場的重要手段，使政府不僅能夠利用一級市場控制土地的供給，也能利用二、三級土地市場對存量土地進行調整和配置。目前中國絕大多數儲備土地由市縣土地儲備中心來掌握。1997年杭州成立土地儲備中心，旨在利用銀行貸款以政府購買的形式收購市中心效益低下的一些國有劃撥土地。這樣為政府獲取大量的優質城市土地，緩解了當地的用地指標。由此之后杭州經驗被作為典型得到推廣，各地逐漸成立土地儲備機構，收儲范圍逐漸擴大，土地抵押融資模式也逐漸流行，地方政府通過儲備土地獲取抵押貸款金額不僅彌補了前期的土地收購、開發支出，還為城市基礎設施的建設提供了資金來源，在滿足地方財政收入上體現了重要的意義。2012年，全國84個重點城市儲備土地抵押面積為348 700公頃，以此獲得的抵押貸款為59 500億元。

（二）通過國有土地出讓獲取高額土地出讓金

在中國國有土地出讓發展的初級階段，全國大多數地區是以協議或者無償劃撥的方式出讓國有土地，僅有一部分的沿海經濟發達地區實行了國有土地有償出讓，然而土地出讓規模不大，因此土地出讓金收入也相對較少。1993年全國通過土地出讓所獲得的收入為405.2億元，到了1998年，土地出讓收入也僅為499.6億元。這期間，全國土地出讓金收入的波動較為平穩，年平均增長約為3.88%。1999年以來，中國土地出讓金進入超乎尋常的膨脹階段，國有土地出讓的金額增長迅速，從1999年的514億元上升至2011年的32 126億元，增長了6164%。

（三）城市擴張帶動房地產等行業的發展，增加土地相關稅收收入

房地產業是中國國民經濟的支柱產業，對城市固定資產投資、勞動力就業等方面都有一定的帶動作用，且房地產業的關聯性強，其本身的發展能夠間接帶動建筑業、化工業、制造業、紡織業等相關產業的發展。中國城市化的擴張為房地產業的發展帶來了機遇，不僅通過土地出讓金增加了地方財政的預算外收入，還增加了城市擴張帶來的產業稅收和土地相關稅收收入的預算內收入，為土地財政的擴張提供基礎，為地方財政收入提供資金來源。近年來伴隨中國房地產業的迅速發展，土地相關稅收收入也逐年增加，1999年土地相關稅收收入為378.21億元，到了2011年為8 228.42億元，增長了2076%。

二、土地財政對經濟增長的影響機理

（一）通過地方財政支出于基礎設施建設促進經濟增長

在中國的城市土地出讓過程中，將土地財政收入用于基礎設施建設是推動地方經濟增長的主要形式。歷年來隨著城市化的不斷發展，地方政府的預算內資金無法滿足巨額的城市建設資金以及基礎設施投資資金，因此土地財政收入逐漸成為城市基礎設施建設的重要資金來源。基礎設施水平的提高，短期內在基礎設施投資流量形成資本存量之前，相關生產要素的需求持續增長拉動相關產業的經濟增長，表現出對國民經濟具有一種擴張的能力，提高了地方就業率，增加了居民收入；在基礎設施形成能夠使用的資本存量之后，一方面由于城市基礎設施水平的提高，能夠使得地方企業更有效率的使用和工業生產相配套的公共設施，有效地節約了私人投資，由此對經濟增長產生推動作用；另一方面形成存量的基礎設施資本直接成為經濟增長的投入要素，對地方經濟增長發揮生產函數的作用[4]。

土地財政為基礎設施建設提供資金來源，主要有土地抵押貸款資金、土地出讓金和土地相關稅收收入，其中以土地抵押貸款資金和高額的土地出讓金為主。在東南沿海地區，地方政府財政收入投入到基礎設施建設的資金中60%來自儲備土地抵押貸款[5]。地方上一些以城市建設投資公司為名的地方政府融資平臺，也是通過以政府信譽為擔保將土地進行抵押而獲得大量融資資金的方式來為城市建設提供資金。同時，高額的土地財政收入也為地方財政支出提供了資金支持。據中國國土資源部調查顯示，2008年中國浙江、福建等幾個經濟增長較為快速、土地財政收入較高的沿海城市在基礎設施建設投入資金中，土地出讓金就占據了三分之一左右，且逐年上漲。endprint

（二）廉價提供工業用地，吸引外來資本流入

在中國經濟轉型期間，政府用于生產性直接投資的比重相對降低，而招商引資因其規模龐大和效益顯著，成為地方政府發展地方經濟的重要手段。由于工業企業是外來資本投資的主要形式，地方政府為了留住本地有實力的企業、吸引外來工業企業落地和資本流入，采取協議出讓的方式廉價供應工業用地，其出讓價格不僅遠低于商業用地和住宅用地，也低于其開發成本，這樣降低了企業的進入門檻和成本，雖然暫時犧牲了土地出讓金收入，但是能夠在吸引外來資本上更具優勢，在為地方帶來企業資本流入的同時，還換來了地方企業生產經營所產生的長期稅收收入。而資本流入和企業的增加，不僅增加了當地的就業機會，還彌補了一些地方經濟發展所需的資金不足的問題，導致地區經濟結構發生變化。

中國的土地出讓制度中，經營性用地需以招拍掛方式出讓，工業用地則以協議出讓為主，工業用地出讓價格要遠遠低于招拍掛出讓價格。2012年全國工業用地的價格為670元/平方米，而對應的住宅用地和商服用地價格分別為4 620元/平方米和5 843元/平方米。①地方政府廉價提供工業用地，可以說為外來資本的流入創造了極大的優惠條件。近年來，中國的外資工業企業固定資產額規模明顯擴大。2001年中國規模以上外資工業企業固定資產合計為僅1 930.1億元，到2011年，規模以上外資工業企業固定資產已達到14 666.2億元，較2001年增長了659.9%。

結論與政策啟示

通過土對地財政收入構成及其對經濟增長的影響機理的討論得出，土地財政主要通過三種途徑影響地方財政收入：第一，將儲備土地進行抵押貸款，獲取大量的融資收入；第二，通過國有土地出讓獲取高額的土地出讓金；第三，城市擴張帶動房地產等行業的發展，增加土地相關稅收收入。土地財政的收入主要通過兩種方式影響經濟增長：一是通過地方財政支出的形式，促進經濟增長；二是廉價提供工業用地，吸引外來資本流入，從而對經濟增長產生推動作用。

基于上述結論，本文得出如下政策啟示：第一，加強對土地財政的收支管理。地方政府應嚴格規范土地財政收支，調整土地財政收入的支出方向，加強對地方政府土地財政的管理，確保出讓金專款專用，防止國有土地資產流失。相關監督部門應在各自的職責范圍內，加強對土地財政分配和使用監督。第二，充分發揮土地財政對經濟增長作用。地方政府具有充分掌握地區信息的優勢，能較好地對基礎設施等公共產品進行投資。地方政府應因地制宜，充分利用“投資型”政府的優勢，發揮土地財政對經濟增長的作用。第三，合理提供廉價工業用地吸引外資。在不擠壓居住用地的情況下，對城市存量用地進行內部結構優化，對閑置土地進行合理利用，盡可能滿足工業化發展的剛性用地需求。

參考文獻：

[1] 陳志勇，陳莉莉.財稅體制變遷、“土地財政”與經濟增長[J].財貿經濟，2011，（12）：24-29.

[2] 楊元慶，劉榮增.土地財政與土地市場管理[J].城市問題，2011，（3）：87-90.

[3] 李尚蒲，羅必良.中國土地財政規模估算[J].中央財經大學學報，2010，（5）：12-17.

[4] 王曉茵.土地出讓金對地方經濟發展的實證分析[J].銀行家，2013，（2）：131-133.

[5] 劉守英，蔣省三.土地融資與財政和金融風險——來自東部一個發達地區的個案[J].中國土地科學，2005，（5）：3-9.

[責任編輯 陳麗敏]endprint