從英國行政裁判所看中國行政復議制度的完善

呂楠

摘 要：《英國行政法》是王名揚教授著名的“行政法三部曲”之一，也是王名揚教授一生最重要的著作之一。全書從英國行政法的概念、基本性質人手，對行政機關權力的根據、行使方式和程序以及各種救濟手段逐一進行了深入的論述。行政裁判所作為英國行政法上的一個特色，可以說其在復議審查行政工作、保障公民救濟權方面都有一定積極作用。針對行政法的研究和學習提出了有益的建議和方法，這對于研究借鑒英國行政法制的經驗，完善中國行政法制建設，有積極作用。

關鍵詞：英國行政裁判所；行政復議；獨立行政救濟機構

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）22-0315-02

案例分析：

1.2002年8月5日，四川省瀘州市古藺縣古藺鎮熊淑端女士，因不服四川省瀘州市古藺縣工商行政管理局對涉及自身利益的案件處罰決定，向古藺縣人民政府申請行政復議。古藺縣人民政府法制辦公室立案后向被申請人古藺縣工商行政管理局送達了行政復議申請書副本和提出答復通知書。后古藺縣工商行政管理局書面致函古藺縣人民政府法制辦公室，認為依據相關規定古藺縣人民政府對此案沒有管轄權，要求其通知申請人向瀘州市工商局申請復議。但熊淑端認為國家工商局的答復是部門的要求，與《復議法》第12條的立法精神相抵觸，屬無效答復，堅持古藺縣人民政府復議并因此上訪了縣領導。

是古藺縣人民政府，還是瀘州市工商局對此案有管轄權？對此的難題是：一是半垂直機構的復議機關是誰？國家工商行政管理局是否有權解釋《中華人民共和國行政復議法》？二是在熊淑端不撤銷申請又堅持不向瀘州市工商局申請復議的情況下，此案該如何處置？

2.英國1963年的“里奇訴波德文案”，里奇是布萊郡頓的警察局長，1963年被指控犯有阻礙審判罪，經審判被宣告無罪。但在審判過程中，里奇承認了許多對警察當局不利的事實，布萊郡頓警察委員會在事先沒有通知，也沒有聽取他的意見情況下開除了他的公職。事后里奇申請了一次聽證，但委員會聽證后沒有改變原決定。里奇又向內政部長申訴，也維持原決定。最后里奇向法院起訴，一審法院和上訴法院都判決里奇敗訴，最后上議院判決里奇勝訴。

該案例是自然公正原則的代表體現，英國著名的弗蘭克斯委員會在行政裁判所和公開調查的報告中指出，為了做到裁判上的公平，一切裁判活動都必須以三個原則為指導，即公開、公正、無偏私。這都為英國制定行政裁判所和調查法進行了預熱。

一、中國行政復議制度的現狀

根據中國《行政復議法》第3條的規定，行政復議機構是行政機關負責法制工作的機構。實踐中，行政復議機構具體表現為：縣級以上各級人民政府的法制辦公室、市級政府工作部門法規科以及極少數縣級政府工作部門法規科、省級政府組成部門法規處、國務院各工作部門法規司等。結合上述案例，中國行政復議機構在實際操作中存在著一定問題。歸納起來主要有：

1.行政復議機構缺乏相對獨立性。中國的行政復議機構分別隸屬于各級不同的人民政府和不同的行政職能部門，法律上所規定的復議機關，在復議時是行政復議機關，平時就是行政機關。所以行政復議審查的原具體行政行為很大部分都是根據行政復議機構所在的行政機關的工作精神做出的，而且主持復議的行政機構人員從人事和待遇等方面均受制于行政長官，沒有自主決定權。

2.行政復議過程透明度和公開性不夠。中國各級行政復議機關審查案件的過程處于一種不公開或半公開的狀態，由于復議機構的非獨立性，導致復議機構在復議案件的過程中有時考慮的更多的是某些領導“以言代法”的長官意志，而不是憲法和法律的規定。這必然導致行政復議機構效率和權威的降低。

3.行政復議缺乏有效的監督機關。盡管《行政復議法》在法律責任一章中比較詳細地規定了各種法律責任，但沒有指明對行政復議機構及其工作人員、被申請人違法時追究其法律責任的具體機關，從而使得這種規定存在虛化、弱化的可能，使行政復議機構缺乏有效的監督制約機制。

4.行政復議機構體系不統一。中國現行行政復議機構主要有三類：一類是專門行政復議機構，獨立性稍強；第二類是在政府或部門法制機構內受立復議局、處、科、組等：第三類是在政府部門之下設立非常設的行政復議委員會。各類行政復議機構之間業務上沒有聯系，分屬于各自所在的行政機關。造成了人員一定程度的浪費，違背了行政機關的精簡效能原則，造成機構臃腫，加重了各級各類行政機關的負擔。

5.行政復議機構人員素質參差不齊。目前，中國行政復議機構人員的素質參差不齊，無任職資格限制，導致復議水平不高。行政復議的程序性、技術性較強，要求復議機構和人員保持固定，承辦人員具備較高的行政管理和法律專業知識，否則就難以保證行政復議工作的規范化和正常化。

二、英國行政裁判所的經驗啟示

英國行政裁判所簡稱裁判所，是指普通法院之外，通過議會立法設立的用以解決行政爭議及其他爭議的準司法機構。行政裁判所的名稱不一，常用的有委員會、專員、署、法庭、局及裁判所等。行政裁判所的成員一般具有獨立性。裁判所主席或由普通法院大法官任命或從大法官同意的事先準備好的名單中由部長挑選任命。裁判所的其他成員或者由部長任命，或者由裁判所主席任命。

行政裁判所產生之初，因缺少訓練有素的裁判員以及裁判所的建立和運作雜亂無章，受到輿論界的批評和指責。1958年英國政府根據弗蘭克斯調查委員會的報告而頒行了《行政裁判所和調查法》，使得英國的行政裁判所走向正規化，其權力也得到了普遍的認可。英國行政裁判所的產生并得到發展的重要原因是因為它具有與普通法院相比的很多優點：（1）英國的行政裁判所不是根據國家行政機關的委托立法和部長的自由裁量設立的，而是直接根據議會通過的法律而設立的。（2）行政裁判所獨立于行政機關，只根據事實和法律裁決案件，不受行政機關的意義干預，而且干預的可能性也較小。（3）行政裁判所審理案件不適用行政程序，而采用相對簡便、靈活、迅速的準司法程序。而中國行政復議程序兼具行政性和司法性，只是司法性較之行政性更突出一些。（4）當事人不服行政裁判所的裁決，通常可就法律問題向高等法院上訴，部長或者上級行政裁判所也受理個別上訴案件。中國除“復議終局”的案件外，都可以提起訴訟，只是中國行政首長不能受理行政訴訟案件，而且所謂二級復議在中國也絕少。（5）行政裁判所不但受理行政爭議，也受理民事爭議。而中國行政復議不受理民事爭議，受理的行政爭議中也不包括內部行政爭議。

總之，作為一種專門的復議機構，英國行政裁判所也在具體的實踐運行中存在有一定缺陷，王名揚教授在這本書中列舉了一些英國行政裁判所的缺點，比如程序規則不統一、訴訟費用補助不全面、裁判所委員會沒有全部監督權等。但是經過若干年的發展，行政裁判所的制度已得到進一步的完善，其在維護公民合法權益的行政救濟途徑方面還是有一定可取之處，吸取其有益經驗對于完善中國行政復議制度有多方面的啟示。

三、完善中國行政復議制度的設想

行政復議機構一直被定性為行政機關內部的救濟機構，因此理所當然地認為行政復議具有依附性。實踐中的檢驗已經告訴我們，強化行政機關的行政救濟制度必須使救濟制度擺脫對行政機關的依附性。所以在制度設想上，一般都是從其獨立性入手，試圖將其與行政機關分離開來。筆者對于中國行政復議機構的制度設想如下：

首先，在體制上，英國的行政裁判所現在已經面臨設立雜亂、缺乏統一規劃的問題，如果中國也像英國一樣由人民代表大會專向立法設立行政救濟機構，恐怕由于中國在地域、人員、機構上遠遠復雜于英國，行政救濟機構設置會更為雜亂。因此借鑒經驗方面，不可能全部照搬照抄，所以在中國可設立與各級政府平級的行政救濟機構，這一機構受理本級政府本應受理的復議案件。在體制設計上筆者傾向于學者意見中的最后一種。

其次，在機構設置上，在縣級以上的地方各級人民政府內設立行政復議院，平行于各級人民政府的工作部門。行政復議院設立在一級人民政府之下，管轄該級人民政府所有工作部門及下級人民政府的行政復議工作，即縣級人民政府行政復議院受理行政相對人對縣級以下（包括縣級）地方各級人民政府工作部門和鄉級人民政府的具體行政行為不服的行政復議申請；市級人民政府行政復議院受理行政相對人對市級人民政府工作部門和縣級人民政府的具體行政行為不服的行政復議申請。以此類推，國務院設最高行政復議院，各級行政復議院在行使職權的時候不受任何國家機關、社會團體和個人的干涉。同時還要在各級行政監察機關內設立與行政復議院相對應的行政復議委員會，作為監督和指導行政復議院工作的經常性機構。

最后，在復議機構人員設置上，應規定相關的法律資格，并經過考核進行任免，這一點可以借鑒美國的行政法官制度。行政復議可以借鑒仲裁制度，也是英國行政裁判所的組成模式，在組成復議庭進行復議時，由復議院院長擔任庭長，其他人員可聘用法律方面的專家學者、律師和相關技術方面的專業人士擔任。

綜上所述，中國行政復議機構在制度設計上確實存在有一定缺陷，因此，為了實現行政復議的公正性、合理性，監督行政機關依法行使職權，必須改變行政復議機構不獨立的現狀，設計適應中國國情的行政復議機構。通過對英國行政裁判所這一復議救濟途徑的經驗吸收，可以創設性地發展中國的行政復議機構，在眾多學者觀點的綜合考慮下，筆者提出以上制度設想，以期對中國行政復議機構的發展提供理論幫助。

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[責任編輯 陳 鶴]