由南海九段線法律性質爭議引發的對《海洋法公約》缺陷探析

趙松楠

摘 要：近年來，菲方在南海動作頻頻，2014年的仲裁案將中菲南海爭端推向了高潮。從2014年3月30日菲律賓向國際海洋法法庭提交訴狀事件入手，引出對南海九段線法律性質模糊性緣由的探析和由此引發的對《海洋法公約》相關缺陷的探討。九段線法律性質爭議主要源于兩個學說“島嶼歸屬線說”和“歷史性水域說”間的取舍，但兩個學說各自的局限性又注定了該爭議無法解決，接下來的《海洋法公約》缺陷的探析更表明中國不宜訴諸法律途徑來解決南海爭端。旨在通過對南海九段線法律性質爭議引發的對《海洋法公約》缺陷的探討，促進中國與國際社會進行及時、切實、持續的溝通和談判，從而推動《公約》的完善和進步。

關鍵詞：南海九段線；法律性質爭議；聯合國海洋法公約；局限性

中圖分類號：D90 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）22-0301-03

2014年3 月 30 日，菲律賓正式向聯合國海洋法法庭提交長達 4000 頁的訴狀，指控中國在南海的“九段線”主張違反《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》），至此，自2013年1月以來，已持續一年多的南海仲裁“鬧劇”開始進入高潮。隨后，美國也開始公然支持菲律賓，美國助理國務卿拉塞爾2 月 5 日在美國國會聽證會上要求中國就南海“九段線”作出明 確說明；美國國務卿克里在2 月訪華期間，再次指責中國不遵守《公約》，要求中方澄清“九段線”訴求。一時間，國內外輿論沸沸揚揚，美菲這樣的輿論導向意圖把中國“九段線”的主張與《公約》完全置于對立面，以期實現讓中國置于國際對立面，達到眾叛親離的目的。此事件是近期關注的焦點，到底中國在南海的“九段線”是否違反了《公約》，《公約》又是否必須作為審理裁判的依據，《公約》有哪些局限性等問題值得探討。

其實，在菲律賓提交的訴狀中，菲方提出的仲裁有四項。第一，菲律賓認為中國的九段線是不正當的要求（Invalid），是違反《國際海洋法公約》的。第二，菲律賓認為中國目前在南海所占領的“島礁”其實只能算是巖石，本身沒有維持人類居住和經濟生活的能力。因此，這些島嶼無法擁有專屬經濟區的地位。第三，中國在南海以水底礁石為基礎所建造的人造建筑物，俗稱高腳屋，沒有生成專屬經濟區的地位。第四，中國在南海對菲律賓船只的騷擾不合法。此處本文僅討論九段線爭議，其余三項的爭議及國際海洋法法庭是否有管轄權暫不在本文討論范圍之列。

一、九段線法律性質模糊性的緣由

南海九段線，因其在地圖上以9 條斷續線標示且形狀似“U”形而得名“九段線”、“斷續線”或“U 形線”，最早由中華民國政府正式提出，是中國在南海海域邊界的俗稱。它是中國政府歷來在南海主張歷史性權利的最重要的證據。但對于九段線的法律地位和性質，以及中國對于此線內“剩余海域”是否擁有權益，中國政府明顯采取了回避態度，無論是在相關的法律條文中（如《領海及毗連區法》、《專屬經濟區和大陸架法》）還是在外交部等政府部門所發表的聲明中，我們都沒有看到任何關于九段線法律性質的明確定位。

其實，關于九段線法律性質大致有四種觀點，最主要的又屬“島嶼歸屬線說”和“歷史性水域說”，無論哪種說法都有其不可避免的局限性。如果中國一定要通過法律途徑解決爭議，那么中國無論以其中哪個提法應訴，都將處于較為不利的地位。

（一）“島嶼歸屬線說”及其局限性

“島嶼歸屬線說”是指將九段線等同于島嶼歸屬線，即中國僅把線內的南海諸島劃屬中國領土，這表明中國將僅能在九段線內的群島及其周圍海域主張權利，而不是整個南海海域。

就中華民國當初劃定十一段線的初衷來看，這個說法是可行的。我們從1947 年國民政府出版《南海諸島位置圖》中可以看出，九段線是緊緊圍繞中國南海諸島，用線條將它們與其他島嶼區隔開時用的是斷續線而不是實線。 其實，這種用斷續線標示島嶼歸屬的方法在群島地區的劃界實踐中比較常見，表明將眾多島嶼統一標明歸屬，省得逐一羅列出來，典型案例如1899 年英國和德國瓜分所羅門群島。將九段線看作島嶼歸屬線無異于承認中國主動放棄九段線內“剩余海域”的管轄權，因為這部分海域在國際法上沒有明確的法律依據。

因此，筆者認為該學說不可取，盡管存在一定依據，但該學說也有重大缺陷：第一，中華民國1948年正式發行《中華民國行政區域圖》以后，包括東南亞在內的國際社會對十一段線（包括后來的九段線）都長期未持異議。期間，中國繼續對南海海域（包括“剩余海域”）實施管轄，國際社會均未異議。第二，在20世紀70年代以后，部分國家質疑中國九段線的合法性并非出于法律因素，而是意圖奪取中國南海豐富的海洋資源。因此，從這個角度看，我們也不應當主動放棄“剩余海域”。該說法實質不利于中國海洋權益的維護，是不可取的。

（二）“歷史性水域說”及其局限性

中國對南海海域的陸地、領海、毗連區、專屬經濟區以及大陸架的主權或管轄權都可以在 《公約》中找到相應的法律依據，但是對“剩余海域”的權利主張似乎超出了《公約》的范疇。在此情境下，“歷史性水域說”應然興起。該學說認為中國對包括“剩余海域”在內的南海海域所享有的歷史性權利（即歷史性管轄權）可以不受《公約》的限制。也就是說《公約》規定不能限制中國的歷史性群島水域，理由來源于“歷史性”這三個字，即這種權利在《公約》生效之前業已形成。該學說將會使中國在“九段線”內的利益最大化，因此國內多數學者對該學說持贊同態度。

但筆者認為，該學說仍有很大缺陷：第一，“歷史性權利”①的定義尚不明確。“目前，其定義在任何國際公約中都無法找到權威定義。盡管《公約》在部分條款中肯定了該權利，而且國際實踐中也有判決成功的案例，但《公約》并沒有明確界定什么是海域或水域的歷史性權利。這樣就會給判決結果帶來很大的不確定性，而且中國主張歷史性權利的舉證責任也相當困難。第二，使用群島水域權利的主體存在較大爭議。菲律賓、毛里求斯等群島國家認為只有像它們那樣由島嶼組成的國家在劃定其領海或專屬經濟區時才適用群島水域制度。但是中國等擁有遠海群島的大陸國家則持相反意見。兩派斗爭激烈，若采用該學說，消除這方面的分歧成為重大難題。

由此可見，中國對九段線法律性質的模糊定位實屬無奈，首先由于各種學說均有其局限性，中國政府目前無法找出一個適合的理論來讓各國信服，讓國際法庭認可，其次國際法學界在歷史性權利的概念內涵上并沒有形成統一意見，《公約》確立的法律體系實際上無法解釋、界定歷史性權利，這些都會讓訴諸法律途徑的中國處于不利地位，故此時中國選擇不走法律途徑的做法其實是明智的。

二、由九段線法律性質爭議引發對《海洋法公約》缺陷探析

從上文得知九段線的法律性質模糊問題對現在的中國來說是不可避免的，且無論采取哪種學說，只要是訴諸法律途徑，都會讓中國處于不利地位。

實際上，解決中菲南海爭端問題不一定非要用法律途徑，還可以用政治途徑；即使用法律途徑的話，也不僅僅走國際海洋法庭（ITLOS）、②依據《公約》判決一條路，還可以走聯合國國際法院（ICJ）以及常設仲裁法院（PCA）這條路，它們不僅以《公約》為審判依據，還會參考其他國際法淵源，如國際習慣等。因此，筆者認為，我們不應該過分依賴和局限于使用《公約》，因為《公約》有很多解決不了的事情。此處筆者并不是完全否定《公約》的地位，因為《公約》依然是解決不少海洋爭議的主力軍。有數據顯示，自 20 世紀初設立國際司法機構以來，已有包括“賽加”號輪案，新西蘭及澳大利亞訴日本的南方金槍魚案，巴拿馬訴法國的“卡莫科”號輪案，馬來西亞訴新加坡的“關于新加坡在Johor海峽填海造地案在內的數個海洋方面的爭議事件是由ITLOS等判決或仲裁。依托《公約》的ITLOS在解決海洋爭議事件上有不可磨滅的貢獻。但是，就如上文所述，《公約》解決的范圍是有限的，起碼在九段線爭議方面，《公約》發揮的作用不能令人信服。

（一）《公約》適用范圍有限

第一，《公約》與九段線產生時間、法理來源均不同，二者不具可比性和適用性。“九段線”主張確立數十年后，《公約》才簽署再生效，產生時間的差異必然導致兩者適用情境的不同。而且專屬經濟區和大陸架權利的規定，來自于以《公約》為核心的現代海洋法制度，中國“九段線”主張則來自于當時的習慣國際法，兩者法理來源迥然不同，根本不具可比性，美菲所叫囂的“九段線”與《公約》不符，完全是有意忽略二者產生背景和適用情境的差異，其意在擠兌中國、企圖奪取南海豐富寶貴資源，其主張無道理可言。

第二，雖然《公約》在處理海洋爭端方面居于首要地位，但是它采取的是“以陸定海”的基本原則，即以陸地（包括島嶼）的主權歸屬來確定領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架等海洋區域的主權歸屬。然而《公約》作為現代海洋法及海洋秩序的基礎，它調整的范圍僅限于海洋區域，卻對陸地（包括島嶼）的主權歸屬并不涉及。然而，要解決九段線內“剩余海域”的爭議就必須要先解決該海域上相關島嶼的主權歸屬問題，這就踏入了《公約》無法調整的領域，也給了部分國家借法律漏洞趁機借題發揮地機會。如以菲律賓為代表的一些國家曲解《公約》的本來含義，意圖竊取別國的島嶼主權。菲律賓除用這種方式強占了中業島外，還強占了司令礁等中國島礁。中國毋庸置疑地擁有南海諸島的主權，因而才享有對島嶼周邊海域的權利，這完全符合《公約》中“以陸定海”的準則。而菲律賓卻完全顛倒這種決定關系，反向而行，認為因為南沙群島中部分島嶼在其200 海里的專屬經濟區內，所以這部分島嶼“歸屬”菲律賓。這種“以海定陸”顛倒是非的做法完全違背了《公約》的相關規定。

（二）《公約》的漏洞使中國必然無法通過法律途徑來解決南海爭端

首先，由于《公約》適用范圍有限，目前它還無法解決屬于陸地爭端范疇的島嶼爭端；其次，即使是在《公約》可以適用的海洋領域，它也存在許多經不起推敲的漏洞。這種漏洞和不完善將導致ITLOS最終的審判結果存在很大顛覆性。因而，通過法律途徑解決國際爭議的方法具有很大風險和刻意人為性。

第一，因規定不具體導致無法準確區分和界定“島嶼”與“巖礁”兩個概念。《公約》第 121 條僅籠統規定了巖礁具有“維持人類居住或其本身的經濟生活”的特點，卻沒有具體規定“維持人類居住或其本身的經濟生活”應該達到怎樣的標準，因而造成在適用過程中往往無法明確區分“島嶼”與“巖礁”的難題。實際上，九段線爭議的重點和根本在于菲律賓一直意圖模糊的島礁之爭，而非海域之爭。菲律賓一直意圖混淆是非，顛倒黑白，對爭議點進行模糊化處理。在菲律賓最近提交的ITLOS的仲裁申請中，主要攻擊中國南海U型線不符合《公約》 相關規定，還主張黃巖島的六個小島及附屬礁都并非“島嶼”，而是“巖礁”，故而沒有享有專屬經濟區的權利。由此可知，在《公約》沒有明確規定的灰色地帶，法官的自由裁量權會很大，人為操控的可能性也較大，裁決結果實際上由五人仲裁庭的法律解釋決定。

第二，沒有明確具體的規定歷史性權利和群島水域的相關問題。這就導致產生很多具有爭議的問題，比如說歷史性權利的權威定義、歷史性權利能否不適用《公約》相關規定等等。這種《公約》規定的局限性問題就如同上文所述，會使裁判結果存在很大顛覆性，令通過法律途徑解決該爭議的風險加大。 而且，就國際實踐來說，《公約》并不是解決南海爭議的唯一依據。能夠解決海洋爭議的主要國際法庭不限于ITLOS，還有ICJ和PCA。它們在審理爭議時可能依據 《公約》以外的國際法淵源。然而，這種淵源主要來自于國際法基本原則與領土法，國際法基本原則僅具宏觀指導性，領土法大部分規定則既不成文，又比較模糊。因此，依據《公約》以外的國際法淵源進行司法或仲裁，裁判結果的顛覆性仍不亞于依據《公約》的后果。故通過法律途徑解決糾紛，裁判結果將主要依據國際法庭的解釋，而且還有可能受政治、經濟、人為等因素的影響，若執意走這條路是十分不明智的選擇。

三、結語

由此可見，中國的“九段線”主張看似與《公約》矛盾尖銳、互相對立，但追其根源主要是由于《公約》的缺陷性造成的。未來，中國著力于與所有沿海國在內的國際社會進行及時、切實、持續的溝通和談判，從而與國際社會一起推動《公約》的完善和進步，以給諸如中菲南海爭端在內的世界各大海洋爭議的解決提供更全面、公正、清晰、合理的法理依據或指南。

參考文獻：

[1] 余民才.海洋爭端強制仲裁程序及中國的應對策略——以中菲南海爭端強制仲裁事件為例[J].法商研究，2013，（3）.

[2] 管建強.南海九段線的法律地位研究[J].國際觀察，2012，（4）

[3] 俞寬賜.中國南海U形線及線內水域之法律性質和地位[G]//海南南海研究中心.海南暨南海學術研討會論文集，2001.

[4] 趙理海.關于南海諸島的若千法律問題[J].法制與社會發展，1995，（4）.

[5] 蔡高強，高陽.論解決南海爭端的國際法路徑[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版），2011，（2）.

[6] Zou KeYuan.The Chinese Traditional Maritime Line in the South China Sea and Its Legal Consequences for the Resolution for the Dispute

over the Spratlys Islands[A].Ocean Development and International Law [J].1997，14（1）.

[7] 趙學清，程璐.海洋法視野下的中國南海大陸架劃界紛爭[J].暨南學報，2009，（6）.

[8] 趙理海.海洋法問題研究[M].北京：北京大學出版社，1996

[9] 徐曾滄，盧建祥.《聯合國海洋法公約》爭端解決機制十年：成就、不足與發展——以與常設國際仲裁法庭、國際法院的比較實證

分析為視角[J].中國海洋法學評論，2007，（1）.

[10] 陳聰，張紅生.南海主權爭端的法律問題與法律準備[J].河北法學，2009，（12）.

[責任編輯 陳 鶴]