湖南省集中連片特困地區扶貧貼息貸款調查與思考

中國人民銀行郴州市中心支行 劉友誼

湖南省集中連片特困地區扶貧貼息貸款調查與思考

中國人民銀行郴州市中心支行 劉友誼

近幾年，湖南省集中連片特困地區扶貧貼息貸款在業務開辦地區一定程度上發揮了緩解貧困農戶融資難問題、扶持農業產業項目、促進地方經濟特色產業發展的作用，較好體現了項目扶貧、產業扶貧的效應。但在實際開展扶貧貼息貸款中仍存在諸多問題需亟待解決。

特困地區 貼息貸款 調查

一、基本情況

據調查，2010－2012年湖南省集中連片特困地區 （包括武陵山、羅霄山片區）的43個縣區中，只有17個縣區開辦了扶貧貼息貸款業務，業務開辦面較窄。截至2012年末，兩個片區扶貧貼息貸款余額2.7億元；累計發放扶貧貼息貸款12.2億元，累計安排貼息資金5857萬元。其中，發放扶貧貼息到戶貸款3.4億元，貼息資金1684萬元，受惠農戶達8238戶、32952人；發放扶貧貼息項目貸款88673萬元，貼息資金4173萬元，扶持項目113個。

二、主要問題

(一)銀行經營目標與扶貧政策目標存在一定矛盾

扶貧貼息貸款的發放對象為農業項目和貧困戶，農業項目周期長、風險高，貧困戶收入低、缺少抵押擔保資產，而商業銀行以利潤最大化為目標，出于收益和風險等因素的考慮，涉足扶貧領域的主觀意愿不強，缺乏內在動力。這一問題在到戶貸款業務中更為突出。在實際操作中，通常是能獲得貸款的個人不具備貼息資格，而具備貼息資格的借款人難以滿足銀行信貸準入條件，導致扶貧貼息貸款的支持對象存在一定程度上的錯位，不利于扶貧貼息到戶貸款業務的發展。調查發現，很多地方只發放項目貸款，到戶貸款業務基本已停止辦理。

(二)扶貧貼息貸款政策設計難以符合實際需要

扶貧貼息政策文件規定扶貧到戶貸款貼息期為1年，額度為每戶5000元以下，貼息標準為農戶貸款按5%、項目貸款按3%的標準予以貼息。隨著農村經濟社會的發展、農業產業結構的調整，目前，扶貧貼息貸款的額度、貼息期限以及貼息標準都難以適應當前的發展要求。如林果種植業的生產周期為3－4年，大部分特種養殖業的投產周期需2－3年，一些小型農業項目的資金需求在3－5萬之間，現有的扶貧貼息貸款政策設計難以與之相匹配。此外，貼息資金實行“規模控制”和“條塊管理”，制約了貸款規模的擴大。

(三)貼息資金分配不均衡、滿足率較低

調查顯示，全省集中連片特困地區的43個縣中，只有17個縣獲得扶貧貼息資金，一些“國貧縣”和“省貧縣”已經多年未下達該項貼息資金，且在這17個縣中，83%的貼息資金集中在湘西州和懷化市的10個縣。同時，省級扶貧部門對貸款貼息資金發放分配的程序不透明、資金分配不均衡，部分急需貼息資金扶持的地區未能享受到該項政策的扶持。此外，縣級扶貧部門貼息的具體操作流程與《湖南省扶貧貼息貸款實施方案》規定的項目申報與審批流程有很大的出入，存在一定的隨意性。

(四)風險補償機制尚未建立

貧困戶大多為社會弱勢群體，且農民擁有的宅基地、土地承包經營權抵押擔保存在法律障礙，同時農業生產易受自然災害、市場波動沖擊，金融機構投放貸款的潛在風險較大。然而，目前扶貧貼息貸款的風險補償機制尚未建立，貸款風險集中在銀行體系內部，銀行機構開辦此項業務的內在動力不足。

(五)跨部門合作機制仍需進一步健全和完善

根據相關文件規定，扶貧辦、財政、人民銀行、金融機構各司其職、各負其責，共同推動扶貧貼息貸款業務發展。但在實際操作中，扶貧辦負責項目審批和認可，財政部門負責項目確認和貼息資金的撥付，操作中基本上與金融部門脫節，項目審批金融部門沒有直接參與，貼息申報憑借據和利息清單由企業或農戶自行提交。同時，基層人行沒有參與貸款的運作管理，對扶貧貼息貸款的操作程序模糊、基礎數據不清。

三、完善扶貧貼息貸款政策的建議

(一)適時調整貸款要素及貼息政策

根據農村經濟社會發展的實際需求，適時調整扶貧貼息貸款的額度、期限和利率，由中央、省級部門規定總體原則和要求，將貸款要素的確定權限下放至基層扶貧貼息貸款管理部門及銀行機構，兼顧政策的統一性與具體操作的靈活性，使貸款要素更為貼近農業生產周期和風險特征。同時，酌情調整財政貼息標準和期限，適當提高農戶貸款貼息標準，甚至全額貼息；視貸款期限靈活調整貼息期限。此外，為加強銀行機構和扶貧部門的溝通聯系，可將貼息方式調整為直接貼給銀行。

(二)建立健全風險補償機制

可參照創業就業小額擔保貸款的操作模式，根據各縣市實際情況，由中央、地方政府按比例出資設立風險擔保基金，對扶貧貼息貸款按照一定的放大比例進行擔保，在貸款損失時由擔保基金進行代位清償。同時，可將扶貧開發資金單獨劃出一部分，用作扶貧貼息貸款損失補償或獎勵，對貸款損失按照一定比例進行補償，對貸款發放情況較好的機構進行獎勵。

(三)進一步完善扶貧貼息貸款管理機制

一是擴大扶貧貼息貸款政策覆蓋范圍。修訂原有的扶貧貼息貸款管理辦法，將扶貧貼息貸款政策的重點支持范圍從以往的扶貧開發重點縣推廣至集中連片特困地區縣域。二是調整業務流程，提高金融部門參與程度。由扶貧部門負責貧困戶核準、項目庫建設和項目認定，向人民銀行和銀行機構推薦，人民銀行和銀行機構根據信貸管理要求共同確定扶持項目和貸款額度；貸款發放到位后，由借款人和放款銀行按季向人民銀行提出貼息申請，并提交扶貧辦蓋章確認；經人民銀行和扶貧部門確認后，報送財政部門，由財政部門將貼息資金直接撥付至放款銀行。

[1]夏盛杰.金融支持湖南省羅霄山片區扶貧攻堅的建議[J],金融經濟,2013

[2]羅霄山.扶貧開發郴州片區發展現狀及展望[N],郴州日報,2012