淺議國有資本經營預算項目過程控制的管理措施

陳勝+李勤

摘 要：國有資本經營預算項目是國家以所有者身份取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發生的收支預算，是政府預算的重要組成部分。國有大中型企業尤其是中央企業是國有資本經營預算項目實施的主體。分析國有資本經營預算項目實施過程中存在的主要問題，提出過程控制的管理方法和措施，對于做好國有資本經營預算，提升企業經濟效益，實現國有資本收益具有積極的意義。

關鍵詞：國有資本經營預算項目；過程控制；管理措施

中圖分類號：F230 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）24-0134-02

2007年9月，國務院發布了《關于試行國有資本經營預算的意見》，標志著中國國有資本經營預算管理制度的建立。2008年10月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國企業國有資產法》，從這時起，作為經濟改革的重要組成部分和國有企業轉型升級的技術手段，國有資本經營預算項目在國有大中型企業全面展開。為了爭取政府更多的項目和資金的支持，國有企業國有資本經營預算項目的申報日益增多。

一、國有資本經營預算項目實施過程中存在的主要問題

（一）項目實施企業配套資金不能及時到位

國有資本經營預算擔負著經濟結構調整、自主創性和轉型升級、國際化經營以及解決歷史遺留問題的重任，一般所需資金額度都比較大。經濟結構調整和轉型升級項目的資金總額人民幣大多都上億元。國際合作項目資金總額原則上大于1 000萬美元。申報企業的動力之一就是看到了政府巨大的投資額。但是，國有資本經營預算項目投資很少由財政全額撥付。一般情況下，企業自籌配套資金至少需要達到50%或以上。按照項目投資額配比比例，企業往往需要自籌配套資金數千萬元甚至更多。

（二）項目工作進度滯后

同國有技術改造項目一樣，政府對于國有資本經營預算項目的建設周期一般都有嚴格的規定，在項目申報報告和申報表中都重點強調項目實施周期。如果項目不能如期完成，不僅對資金、人力、建設、評估驗收等諸多環節造成連鎖滯后，更對項目實施的目標即產業結構調整、技術創新等總體布局造成延誤。國有資本經營預算項目大多是新興產業，其建設本身即具有一定難度。

（三）核心技術水平提升不明顯

實施國有資本經營預算項目的主要目的就是產業結構調整、優化經濟布局，推動資源向優勢產業和項目集中，提升企業核心技術能力。項目實施企業在項目實施過程中對于土地購置、設備購置、廠房建設等硬件指標完成相對比較容易，但是相應的產品研發、技術創新、市場營銷和帶動相關產業發展等方面提升作用不明顯，尤其是企業的核心技術能力創新成效較低，帶動新的經濟增長點的示范作用不明顯。

（四）成本費用支出不規范

國有資本經營預算項目一般都有分項及其支出額度的劃分。項目執行企業為了完成分項的支出指標，經常將各項成本費用混合支出，甚至將與項目無關的生產經營費用、設備購置、日常開支計入國有資本經營預算項目支出。除此之外，企業為了在項目建設的期限內完成投資指標，對于項目支出的成本價格比較忽略，高價購置設備和高成本的基建支出時有發生。

二、國有資本經營預算項目過程控制的管理措施

（一）建立項目管理組織機構，科學分析自身實力，有的放矢地實施國有資本經營預算項目

國有資本經營預算項目具有較強的專業性和技術性，實施過程比較復雜，涉及關系和層面眾多，而且基本上是新興產業和項目，固有的建設經驗少，建設的成本和驗收的標準高。企業預備申報之前，需要設立由經營管理者和專業技術人員組成的項目管理（籌備）委員會，統籌項目申報和組織建設。

項目管理委員會的首要任務就是認真分析企業的發展規劃，科學評估自身的經濟和技術實力，認真研究實施國有資本經營預算項目的必要條件，重點研究企業自身的資金、技術、市場和建設能力以及項目實施的發展前景和效益回報，有選擇地申報和承建國有資本經營預算項目。由于國有資本經營預算項目涉及事項、部門和人員眾多，實施過程復雜，項目管理委員會必須同時指定預算項目的歸口管理部門，統籌項目的編報和建設。

（二）制定國有資本經營預算項目明細管理制度，明確管理和實施部門職責

為了規范國有資本經營預算，國務院、國資委、財政部等政府主管部門和各中央企業集團印發了國有資本經營預算項目選取、申報、編制等相關決定、辦法和通知等，對于國有資本經營預算項目實施企業具有很強的指導意見。項目實施企業首先需要認真消化吸收相關決定、辦法，深刻領會通知精神。在確定項目承建時，根據項目的具體行業特點和建設要求，依據政府主管部門和上級單位印發的規章制度，制定更加具體的實施細則，重點明確項目的具體建設方案和職能部門的工作分工及其工作職責。

（三）重點關注國有資本經營預算項目執行進度、質量和成本

1.項目的進度管理。國有資本經營預算項目申報時就明確了項目的實施周期。在項目具體執行之前，企業需要圍繞項目實施周期科學合理地預測項目執行過程中需要的資源、要素和時間，制訂詳細的項目進度計劃。可以編制清晰明了的項目進度明細表、網絡圖、時間節點圖等，列示項目實施過程中的名稱、活動、資源需求、日期、影響因素、責任部門和負責人等明細執行要素。重點列示項目關鍵完成節點和完成標識，并將其作為未來階段性完成情況檢驗的客觀依據。關鍵完成節點和完成標識需要得到項目管理委員會的一致確認和項目實施部門的共同認可，并作為監督管理方和具體實施方的共同檢驗標準。

2.項目的質量管理。質量是一組固有特性滿足要求的程度，其關鍵在于管理。國有資本經營預算項目的質量管理就是為了達成預算項目想要實現的經濟結構調整、自主創新、轉型升級、提高技術能力、改善經濟效益的目標而組織的各項管理活動，具體可以分解為項目質量計劃編制、項目功能質量保證和項目特征質量控制。endprint

質量功能保證和質量特性控制是采用質量衡量指標，實施過程監督以及糾正措施來完成國有資本經營預算項目的成果目標。國有資本經營預算項目的質量功能和特性內容很多，最主要的就是圍繞項目需要達到的目標，設計實現過程的標準和保障措施，并以此作為過程控制的行為準則，通過基準對照、衡量標識核對、過程改進等手段達到質量保證和質量控制。

3.項目的成本管理。成本管理就是在預算指標內確保項目按標準完成，實現項目建設的預期目標。國有資本經營預算項目在申報和批復中已經對項目總體和分項投資額給出了明確的預算指標。其成本管理就是圍繞批復的預算指標，制訂科學合理的成本計劃，并進行控制和監督檢查。國有資本經營預算項目成本計劃需要依據預算指標進行嚴謹的預算論證，并充分考慮項目進度和項目質量管理要求，編制類似于進度分解計劃的成本分解計劃，即制定項目不同階段的明細預算成本。

（四）規范財務會計核算

國有資本經營預算項目的財務核算需要遵守會計核算規章制度，還要遵守《資本經營支出預算管理辦法》等資本經營預算管理制度。項目實施企業在核算時應當獨立設項、單獨核算，并清晰分辨出國有資本經營預算支出和企業配比資金支出，注意國有資本金的注入方式和渠道，重點做好資產評估、股權變更、產權登記、落實國有資本權益，并及時完成資產評估備案。在核算細節上，做好不同分項的歸類和支出統計。跨年度的，做到年度和分項的清晰列支。財務會計人員需要盡早地介入國有資本經營預算項目的管理過程，掌握項目的建設脈絡，清楚國有資本經營預算管理制度，客觀、及時、準確地處理國有資本經營預算項目的核算和管理，努力做到項目預算、核算和決算的規范性。

（五）落實國有資本經營預算項目的監督考核和績效評價

除上級單位、資產評估公司、會計師事務所的監督、評估、審計之外，項目實施企業也應當積極落實項目自查和自我評估等職能。國有資本經營預算項目的績效評價重點評價項目資金到位和權益落實、資金管理和使用效益、經濟效益和社會效益等方面的內容。為了便于評價，主管部門設計了統一的績效評價表。評價表清晰地列出了資金管理和技術創新的評價指標、評價標準、評價等級、評價分值以及操作指引。無論是主管部門、第三評估方還是實施企業自身，都可以借助項目評價表等評估工具客觀評價國有資本經營預算項目實施過程的規范性。

（六）開展國有資本經營預算項目的風險管理

國有資本經營預算項目既是金額巨大的投資項目，又擔負著經濟結構調整、轉型升級和技術創新等重要的改革使命，因此應當開展全面的風險管理。

為了應對風險，需要在項目實施過程中采用管理和技術手段對風險進行評估、處理和監控。首先需要對國有資本經營預算項目實施過程中存在的主要風險進行辨識，分析存在風險的區域和主要風險事件。通過近幾年的建設實踐，我們發現國有資本經營預算項目的風險區域主要集中在資金、進度和技術方面。其次是對國有資本經營預算項目的風險進行分析，分析經費、進度和技術等主要風險發生的概率及其風險等級，并依據概率和風險等級進行風險排序。第三是對國有資本經營預算項目的風險進行處理，采用管理和技術手段制定風險應對機制。在資金方面，一方面申請國有資本金按期撥付，另一方面通過企業自身的資金調度預留建設資金，必要時提前做好專項借款。在進度方面，結合項目管理的手段，分階段地推進實施。重點完成關鍵進度節點和關鍵進度標識。在技術方面重視項目策劃和專業技術人員意見，積極尋求上級和專家的支持。

風險的性質決定了其發生的不確定性，需要時刻進行風險監控。既監督項目的物質風險，又監督人為風險。風險的發生僅僅依靠經營管理者和歸口管理部門是不夠的，必須發動市場、技術、生產、質量、財務等各個方面的力量才有可能盡早地發現風險的萌芽，從而以較小的代價控制住風險。

風險管理和項目管理相輔相成。在國有資本經營預算項目的過程控制中，將風險管理和項目管理有機結合，可以充分地促進實施企業管理水平的提高，更好地實現國有資本經營預算項目的建設目標。

參考文獻：

[1] 中央國有資本經營預算編報辦法（財企[2011]318號）[Z].

[2] 建設工程項目管理規范（GB/T 50326-2006）[Z].

[3] 企業內部控制編審委員會.企業內部控制基本規范及配套指引[Z].

[責任編輯 陳鳳雪]endprint