湛江市發展循環經濟的行政執法保障研究

郭曉玲

摘 要：湛江市發展循環經濟需要行政執法的保障，但由于執法依據操作性不強，缺乏對執法人員培訓考核、監督、追責、高效聯動防治機制，導致存在有法不依、執法不嚴、違法不究等問題。為充分發揮行政執法對發展循環經濟的保障作用，需增強循環經濟執法依據的可操作性和強制力，建立和完善對循環經濟執法主體的培訓、考核、淘汰機制及追責機制、防治聯動機制等。

關鍵詞：湛江；循環經濟；執法；保障

中圖分類號：F127；F205 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）17-0303-02

2004年，湛江市制糖企業、湛化股份公司開始發展循環經濟；2012年湛江市調順電廠中水回用工程正式投運；2013年東海島發展“隔墻經濟”，把鋼鐵、石化項目的排放物如廢水、廢渣、廢氣、余熱等互為利用、循環使用，循環經濟發展如火如荼。但近幾年湛江市也發生了很多嚴重污染事件：2007年湛江市東海島附近海域發生重油污染；2012年霞山觀海長廊附近海域嚴重富營養化；2012年華德力化油汽廠夜晚偷排刺鼻廢氣；2013年作為湛江市飲用水源地的鶴地水庫被省環保部門掛牌督辦。現在落戶湛江市的鋼鐵、石油煉化、造紙、火電廠等都是重污染項目，只采用末端治理無法解決問題，唯有走循環經濟發展之路。循環經濟是一種以資源的高效和循環利用為核心的物質閉環流動型經濟，是在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱，由于行政執法天然的執行力和行政效率，在湛江市發展循環經濟中應該發揮重要作用。

一、湛江市發展循環經濟的行政執法保障現狀

湛江市是海港城市，循環經濟執法主體除了環保部門外，還有海事、漁政等部門。自2009年《循環經濟促進法》實施，湛江市循環經濟行政執法工作逐漸地展開。湛江市環保局在2011—2012年做出行政處罰46件，但從2013年至今未作出任何行政處罰決定，執法機關的不作為使其在百姓心中公信力下降。另外，湛江市環保執法信息公開不充分，行政執法依據沒有及時更新，無任何行政處罰和行政復議信息；湛江市廢氣自動監控、廢水自動監控形同虛設；無法查詢，重點污染源基本信息、污染源監測、總量控制、污染防治、排污費征收、監察執法、行政處罰、環境應急等更查詢不到。海事、漁政部門官網涉及循環經濟執法的信息也很少。

二、湛江市發展循環經濟的行政執法保障中存在的問題

（一）有法不依、執法不嚴、違法不究

為提高GDP，湛江市引入了高污染、高能耗的鋼鐵、石化項目。在GDP作為領導政績的唯一指標大背景下，地方政府更追求經濟效益，有時會對環保部門施壓，干預環保執法，致使環保機關把關不嚴。很多企業雖然購置并安裝節能減排設備，但為了降低其使用成本，這些設備并未真正投入使用，只是作為應付檢查的工具。一些行政執法部門不能有效督促企業開展清潔生產，非但沒有促進循環經濟的發展，反而在一定程度阻礙了循環經濟的發展，使得對循環經濟發展的行政執法保障作用難以實現。

（二）執法水平低、執法手段單一

排污企業與執法機關“躲貓貓”，排污企業能事先獲取執法機關現場調查的時間，在執法機關實地現場檢查時關閉或隱藏排污設備，按環保要求進行生產，但檢查過后又繼續排污。也有企業排污管道隱秘，用一般方法根本查不出污染源，導致執法機關明知其排污但苦于沒有證據，無法對其進行行政處罰。更有企業暴力抗拒阻撓環保執法，致使出現執法取證難、執行難。因目前違法成本低于污染治理成本，不少企業一再違法排污。而到2015年之前，環保部門不能直接對企業進行查封、扣押、行政代執行等強制措施或開大額罰單，導致循環經濟執法機關面對違法行為常常束手無策，難以進行有效的監督管理。

（三）循環經濟執法主體職責界定混亂

我國在循環經濟執法領域實行的是統管與分管相結合的多部門多層次的執法體制。執法主體林立、執法權力和執法責任分散、容易造成執法混亂，環保部門除行使環保執法權外，還要對環保、漁政、海事、公安、林業等其他多個部門的環保執法進行規劃，協調、監督。但是，各項環保法律法規對環保部門如何監督其他部門，擁有哪些監督權均沒有做出明確規定，致使在實際執法中形成無法彌補的執法空擋；其他部門只忙于自身主要業務，不愿履行環保執法職責，環保部門既無法監督這些部門、又不能具體行使這些部門的執法權力[1]，導致相互扯皮，爭權推責，嚴重影響了循環經濟執法效率和效果，影響循環經濟的發展。

三、湛江市發展循環經濟的行政執法保障不力的原因

（一）執法依據操作性不強

循環經濟法大多是倡導性、方向性、概括性、原則性規定，缺乏實施細則和技術型規范。如我國的可再生能源法規定，國家鼓勵清潔、高效地開發利用生物質燃料，鼓勵發展能源作物。利用生物質資源生產的燃氣和熱力，符合城市燃氣管網、熱力管網的入網技術標準的，經營燃氣管網、熱力管網的企業應當接收其入網。但如何鼓勵，以何種方式鼓勵，鼓勵額度為多少，國家和地方的立法都沒有明確標準[2]。雖然循環經濟相關法律規定了哪些是違法行為，但由于未規定或規定較輕的法律責任，使執法機關無法可依，導致法律無法實施。

（二）缺乏對執法人員培訓考核、監督、追責機制

循環經濟執法需要專業人員，湛江市急需此類人才，最現實的途徑是內部培養，但在循環經濟執法內容上無培訓、無考核，造成循環經濟執法水平無法提高。雖然目前有一整套對循環經濟執法者的監督體制，但除了上級循環經濟執法部門監督和政府監察部門監督有效外，其他監督很多無法到位：人大基本不監督；本地新聞媒體大多是官方媒體不敢監督；社會大眾監督是大多只能發發牢騷；法院對循環經濟行政訴訟往往不予立案或駁回起訴；即使通過信訪循環經濟問題得以賠償，執法機關和執法人員幾乎無人受到行政處分。

（三）缺乏高效的循環經濟執法高效聯動機制

當環保部門責令企業關閉時，工商部門可能未吊銷營業執照，導致排污企業關而不停；當環保部門可能遭遇暴力抗拒執法時，如果公安機關不及時到場，環保部門的執行力將受挫。雖然2010年湛江市環保、工商、城管、國土等七部門曾創新建立過環保執法協調新機制，但后來并未持續發揮作用。而且湛江市是港口城市，循環經濟違法行為往往需要更多執法部門如海事、漁政聯合執法，循環經濟執法只依靠單方面力量是無法完成的，隨著東海島各生產建設項目的開發，環保執法部門單一執法顯得越來越顯得單薄，建立穩定長效的聯動共責機制越來越受到關注。

四、完善湛江市發展循環經濟的行政執法保障的對策

（一）增強循環經濟執法依據的可操作性和強制力

循環經濟法律應在新環保法的基礎上明確規定循環經濟違法行為行政處罰措施和加大處罰力度，提高環境污染違法成本，無論是對循環經濟違法的企事業單位，還是對負責管理監督的政府部門，都應更加清晰地明確其責任及處罰辦法，循環經濟立法還需在信息公開、公益訴訟、政府職責以及行政處罰方面作出更為細致的規定，以提高循環經濟法的執法透明度、精確度和執行度[3]。

（二）完善對循環經濟執法主體的培訓和考核淘汰機制

為循環經濟發展提供執法保障的主體需要具備深厚的循環經濟相關專業知識、豐富的循環經濟違法調查經驗，而目前湛江市循環經濟執法機構及其工作人員的知識和能力結構與此要求還有很大距離。所以需要對他們開展相關培訓，對培訓考核合格的，準予其行使執法權；對考核不合格的繼續參加培訓，直至考核合格。而且這種考核需要是全國統一的考核，避免流于形式。考核與循環經濟執法機構工作人員的收入（獎金和補貼）掛鉤，連續兩次考核不合格的執法人員予以淘汰，不能從事循環經濟執法工作。通過此種方式提升環境執法人員的執法能力[4]。

（三）完善對循環經濟執法主體的追責機制

循環經濟執法保障是否有效，取決于執法機關是否有動力積極開展循環經濟執法活動，完善的追責機制會提高執法機關及其工作人員的動力。現行的循環經濟法律鮮有關于循環經濟執法主體違法時的追責機制的規定，應從以下幾方面完善：首先，對引咎辭職制度進行具體細化的規定。新環保法雖然規定了引咎辭職制度，為向循環經濟執法機關追責提供了法律依據，但“引咎辭職”是形式性的還是永久性的等問題，法律沒有進一步規定，應盡快出臺細則加以完善。其次，引入民法的連帶責任制度。當循環經濟聯合行政執法有違法行為時，各執法機關及主要負責人要承擔連帶責任，防止各執法機關互相推諉、逃避責任。最后研究杜絕地方政府對循環經濟行政訴訟的干預的機制，建立健全循環經濟行政訴訟的異地審判制度，降低循環經濟行政訴訟駁回起訴和不予立案的比例。

（四）完善長效且高效的循環經濟防治聯動機制

2014年修改的環保法規定，國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。湛江市位于兩廣交接部且是海港城市的特征增加了防治聯動機制健全的難度。這種聯合防治協調機制如何建立，目前雖沒有實施細則的規定，但筆者認為應該從以下方面入手：首先，建立循環經濟執法聯動機制。根據行政服務中心的設立思維，并結合加強電子政務建設契機，建立網絡循環經濟執法聯動平臺，環保、海事、國土、漁政、工商、公安等部門都安排專人負責，環境污染事故發生后，各執法部門同時了解情況，同步反應，迅速溝通出臺解決方案。其次，建立科學合理的環境保護執法、司法聯動責任機制。循環經濟執法機關對環境違法案件作出行政處罰后，要與申請法院強制執行無縫對接，保護循環經濟執法機關的執法尊嚴。

參考文獻：

[1] 李玉基.論構建我國循環經濟法律體系[J].法學，2011，（4）.

[2] 王爽.中日循環經濟合作分析[D].長春：吉林大學，2009.

[3] 張琦，李玉基.論循環經濟法中的生產者責任延伸制度[J].商業時代，2010，（27） .

[4] 鐵燕，蔡守秋.日德循環經濟法之合作機制比較研究[J].寧夏社會科學，2009，（5）.

[責任編輯 仲 琪]