對高速公路BOT項目風險和對策的探討

曲海燕

摘 要：從高速公路BOT融資模式及其風險特點著手，重點分析項目投資方面臨的主要風險，結合目前中國高速公路建設現狀，提出防范風險的具體措施，進一步闡述BOT融資模式在中國高速公路建設領域的運用及發展。

關鍵詞：高速公路；BOT項目；風險；對策

中圖分類號：F270 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）21-0028-02

隨著中國經濟社會的快速發展，交通基礎設施建設的硬性需求逐步增大，高速公路建設步伐不斷加快。高速公路項目建設具有明顯的資金投入大特點，投融資多元化和資金運作模式多樣性是有效解決高速公路建設資金困難的重要途徑。高速公路項目建設采用BOT（Bulid，Operate，Transfer）方式可以改變僅僅依靠政府投入資金的單一建設模式，緩解政府資金投入壓力，提高資本運作效率。但從投資方而言，項目建設及運營過程中將面臨各種風險，本文主要對高速公路BOT項目存在的風險及防范進行探討。

一、高速公路建設BOT融資模式特點

BOT被稱為“特許權融資模式”，包括建設、經營、移交三個環節，由政府與投資商合作經營基礎設施項目的一種特殊運作模式。隨著中國投融資體制的變化與發展，BOT融資模式已越來越廣泛地運用于收費公路、鐵路、污水處理設施和城市地鐵等基礎設施項目。在高速公路BOT融資模式中，政府通過簽訂特許權協議，在規定的時間內，將高速公路項目授予投資商為該項目成立的項目公司，由項目公司負責高速公路的投融資、建設、運營和維護，并通過收取車輛通行費，收回投資、償還貸款并獲取合理利潤。特許期滿，項目公司將高速公路無償移交給政府。BOT融資模式能夠緩解高速公路建設資金緊張的局面，轉換政府基礎設施建設模式，減輕國家投資負擔，滿足經濟社會發展對高速公路的迫切需求，提高高速公路的經營運作效率。BOT融資模式作為一種復雜的項目融資技術，項目投資金額大，建設周期長，涉及面廣，工程技術復雜，風險較高。

二、BOT項目風險分析

高速公路BOT項目面臨的主要風險包括政治經濟環境風險、法律政策風險、金融風險、前期運作風險、完工風險、經營風險、不可抗力風險等。

1.政治經濟環境風險。是指由于項目所在國（區域）的政治經濟狀況發生變化而給項目帶來的風險，如因項目所在國（區域）發生政變、政權更迭、暴亂、某種政治原因等，對項目征用、沒收、禁止運營等給項目造成的影響，以及因經濟危機、通貨膨脹等經濟不穩定因素等經濟原因給項目造成的影響。政治經濟不穩定的國家（區域），潛在政治經濟風險較大，投資者進行BOT項目投資時，可通過與所在國（區域）政府簽訂特許權協議明確風險或向出口信貸機構投保降低風險。在中國，政治社會穩定，經濟快速發展，投資環境寬松，公路建設市場逐步開放，這方面的風險呈逐漸減少的態勢。但針對具體高速公路項目，還需要結合當地經濟社會發展水平進行分析，經濟發展水平高的地區，項目風險水平較低；反之，項目風險水平較高。

2.法律政策風險。是指因與BOT相關的法律法規以及政府政策的欠缺或變更而引致的風險。這種風險可能會引起增加成本、降低收益，甚至使項目失敗。許多國家（地區）為了有效開展BOT融資，都制定了相應的規章制度。國內尚沒有關于BOT項目專門的法規或政策，對此缺乏明確而統一的規劃和引導。在產權界定、收費標準及調整機制、利潤分配、風險分擔、合作期限等關鍵細節上也缺乏明確規定。因此，投資者往往要求政府在特許授權的法律文件中作出種種保證，如土地及后期保證、不競爭保證、經營期保證、合理收益率保證等。政府保證與否及保證的充分程度，是BOT項目取得成功的重要前提。

3.金融風險。是指由于匯率波動、利率變化、通貨膨脹等因素引發的風險。高速公路項目貸款政策性強、涉及面廣，不僅受國內經濟、金融政策的制約，也受國外經濟、金融形勢的影響，還涉及高速公路項目的建設和營運等諸多因素，各種不確定因素給項目貸款帶來較大的風險，利率和匯率的微小變化都將對項目收益產生重大影響。因此，投資方一定要認真分析和預測金融市場上可能出現的變化，采取相應的措施規避風險。

4.前期運作風險。是指項目從規劃、立項、招投標到開工階段的風險。對于政府和項目投資者，BOT項目缺乏可行性論證或可行性分析失誤是該階段主要風險，并影響其他階段的風險。如判斷高速公路項目是否可行，要基于車流量預測是否準確，對于項目運作的成敗至關重要。如果車流量遠遠低于先前的預測，營運過程不會有足夠的現金流量支付經營費用，提供利潤和償還債權人本息。除此之外，項目前期運作階段還存在招投標中不公正風險，政府擅自改變或撤回承諾等不利風險。

5.完工風險。是指受工程設計不合理、改變施工設計方案、項目發起人和工程總承包商技術能力及經驗不足、資金不到位、氣候條件惡劣等因素影響，導致項目建設延期、項目建設成本超支、項目達不到實際規定的技術經濟指標，甚至項目完全停工放棄等潛在風險。在這些風險中，施工承包商在管理和控制完工風險中起了主要的作用。如果是因政府的干預或政府的批準而導致完工延遲，則由政府承擔。在完工風險中由于不可抗力的原因造成的，就需要投保或和政府共同承擔。

6.經營風險。是指高速公路在投入營運后，由于市場、技術、管理等多方面因素，導致營運成本增加、車流量減小、收入降低、本息償還和收益得不到保證的風險。高速公路營運風險包括技術落后、管理水平低下等對高速公路帶來不利影響，如養護技術落后，養護成本高，收費系統效率低等，也包括因政治經濟、法律政策、利率匯率、自然社會等外部環境變化對高速公路營運所產生的不利影響，如物價上漲、通貨膨脹、車輛通行費下調、自然災害等。

7.不可抗力風險。是指項目的參與方不能預見且無法克服及避免的事件給項目所造成的損壞或毀滅的風險，如地震、水災、瘟疫、社會動亂、戰爭行為等。一旦出現不可抗力，整個BOT項目可能中斷或完全失敗。項目公司無法控制這些不可抗力風險，可在合同中約定采用順延工期和延長營運期補償損失，或者投保將此類風險轉移給保險公司。endprint

三、防范高速公路BOT風險的對策建議

隨著中國高速公路BOT項目融資的增多，風險防范成為亟需關注和亟待解決的問題。為有效防范風險，結合實際，提出以下建議：

1.強化風險防范及管理意識。中國高速公路BOT項目投資處于快速發展階段，如果僅關注項目投資可能帶來的優惠和機遇，缺乏足夠的風險意識，可能會面臨不可預期風險。國內外有許多由于風險重視不夠導致項目失敗的案例。因此，項目投資者必須樹立良好的風險防范意識，重視風險防范和控制。為了加強風險管理，需要建立專門的風險管理機構，廣泛咨詢和聽取專家們的意見，對項目的各階段、各方面風險進行系統的識別和分析，采取有效的風險防范措施，建立完善的風險控制體系，防患于未然。

2.爭取政府政策支持和法律法規保證。BOT項目融資在很大程度上依賴于政府的特許經營權、特定的稅收政策和外匯政策等。因此，在BOT項目中，政府支持和法律保證顯得比較突出，項目的選擇、建設、營運、移交的全過程都受到政府的影響。因此，爭取政府和法律的保證尤為重要。同時，政府應設立專門的BOT主管部門，加強政府各職能部門的協調，為項目投資者和管理者提供各方面支持，提出優惠和資助BOT項目的措施，特別是需要完善法律法規，增強法律的約束力，必將有利于政府和投資者規避風險，實現共贏的目的。

3.加強合同管理和風險分擔機制構建。風險分擔是進行風險防范的關鍵和核心。BOT項目涉及利益主體多，項目各方需要有合作和雙贏的思想，在考慮利益分配與風險分擔時，不但考慮自己一方，也應該仔細考慮對方對風險的承受能力和對方應得到的權益。在分擔風險時，將風險分配給最有能力管理和承擔這種風險的一方，承擔風險的一方將期望獲得相應的回報。風險分擔主要通過項目公司與有關政府機構之間的特許權協議，以及項目公司與項目的各個參與方談判并簽訂一系列合同，利用這些合同，明確合同雙方的職責范圍、權利和義務。項目公司在與有關方面簽訂合同時，應加強合同管理，降低不可控風險出現的可能性，減少確已存在的風險所造成的不利沖擊，采用最佳方法管理所承擔的風險。

4.重視風險管理人才的培養和人才引進。沒有風險管理的專門人才，就不可能制定出合乎實際的風險管理方案，企業也不可能達到規避風險、實現收益的目的。BOT融資模式作為一種新興的融資模式，在許多方面都有一套獨特的運行規則和方法，需要專業人員來實施，以確保項目的順利進行。BOT融資模式其專業性很強，需要法律、財經、合同、工程等各方面的人才，尤其需要熟悉國際工程建設管理的專業人才，而中國現有的人才儲備不足，也缺少專業的咨詢公司。要重視風險管理人才的培養和引進，培養和引進既懂高速公路工程技術、運營管理，又懂金融、經濟、貿易、外語，法律知識的各種復合型人才，并給予相應的待遇，吸引人才，留住人才。

四、結束語

目前，在中國采用BOT融資模式建設高速公路已進入快速發展階段，BOT融資模式的引入可以有效控制項目投資規模，轉變政府投資行為模式，提高高速公路利用效率和管理水平。特別是伴隨中國BOT融資政策和法律法規的健全完善，高速公路建設BOT模式的風險防范技術和控制能力不斷豐富積累，BOT 融資模式必將在中國高速公路建設中發揮更大的作用。

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[5] 李穎.試析外商投資BOT項目的風險及其合理分擔[J].中國外資，2013，（7）.[責任編輯 劉嬌嬌]endprint