精英控制：加強對黨政“一把手”監督的路徑探析

吳業國+魏利菲

摘 要：精英控制是現代政治理論中的核心問題，而加強對黨政正職——“一把手”的監督，是實現民主政治建設、維護公眾利益的重要步驟。研究發現，在當前監督機制中，仍存在制度設計和執行上的問題，使部分“一把手”游離于制度之外。因而需要從內部對權力結構進行規整，并對政策從制定、實施到反饋的全過程進行規范，以弱化“一把手”個人意志對決策科學性的影響，同時要進一步從多方面加強對“一把手”的監督，最終使其回歸制度規范之內。

關鍵詞：精英控制；黨政“一把手”；權力監督；行政程序；制度建設

中圖分類號：D26 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0050-04

基金項目：華南理工大學中央高校資助項目“控權理論下的黨內巡視制度研究”（X2ggD2112330）；2011年廣東省教育廳人文社科“育苗工程”資助項目（wym11014）。

作者簡介：吳業國（1980-），男，安徽金寨人，博士，華南理工大學公共管理學院副教授，碩士生導師，研究方向：政府管理與改革；魏利菲（1989-），女，山東臨沂人，華南理工大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：政府管理。

如何加強對精英的控制，乃是政治學的主要研究問題以及政治本身的重大內容。黨的十八屆三中全會非常重視廉政建設，強調要努力實現干部清正、政治清明。作為在一個地區、一個部門、一個班子中處于核心地位的黨政“一把手”，在行政運作中起著關鍵作用。本文以對黨政“一把手”的監督控制為題，探討黨政“一把手”的廉政建設問題，以期構建一個廉政制度綜合體系。

一、精英控制：加強對黨政“一把手”監督的必要性

權力的自我擴張性，已得到普遍的認識。法國政治學家孟德斯鳩曾指出：一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的定理。[1]英國歷史學家約翰·阿克頓也曾斷言：權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。[2]因此，有效制約權力的不正當擴張無疑是保障民主、維護民生的必要途徑。米歇爾斯在《寡頭統治鐵律》中指出，哪怕是在代議制民主組織中，都仍然會出現權力的過度集中，“組織是寡頭統治的溫床。在任何組織中，無論它是一個政黨、工會組織，還是其他任何類型的協會，其貴族化傾向是顯而易見的?！盵3]不管是權力的擴張性，還是民主組織中的寡頭傾向，都揭示了現代政治運行過程中的普遍性。因而，限制權力、控制精英是其本身的客觀規律所要求的。那么，加強對黨政“一把手”的監督，實際上就是尋求對權力自我擴張的限制，從而力爭突破這種寡頭“鐵律”的制度建設。

黨政“一把手”作為精英的典型也不可避免地具備其權力自我擴張的屬性，黨政“一把手”的權力現狀可以從以下三個方面進行剖析：首先是權力本身的結構規定，具體而言是指黨政正職是否具有匹配的權責關系。其次，“一把手”權力的產生過程，是指規定好黨政正職的權力結構后，能否控制好權力的產生過程，即黨政“一把手”的提名與選拔問題。權力的產生過程之所以顯得重要，涉及到精英問責的問題。從微觀上講，精英向誰負責與誰賦予其權力有著非常微妙的依附關系。最后，權力的行使能否得到有效的監控。這里包括八小時工作時間內與八小時之外的事中監控和事后問責機制。

從一定意義上說，黨政“一把手”有著這樣的屬性：在其管轄范圍內，他有著相對集中的權力和幾乎不可侵犯的權威，在一個更大的范圍內，他又必須聽命于另一個主要領導干部；而后者，也必須聽命于處于更高地位的主要領導干部。以此類推，如學者所說，在“一把手”之間形成了若干向下授權、向上服從的權力鏈條。[4]255一個個的“一把手”構成了權力鏈條上的一個個紐結，而紐結與紐結之間至上而下的權力授受關系，極易形成利益同盟。從實踐中的許多事例來看，由于“一把手”在其管轄范圍內擁有絕對權威，卻沒有對過高權力附加對等的義務，使得權責一致成為了空談。此外，權力鏈條內上下權力授受關系的后果，使低一級別的“一把手”的權力主要源于另一個上位的“一把手”給予。如此一來，導致前者只需對后者負責，讓后者滿意即可。而“一把手”享有的原本應當讓公眾滿意的公權力，就異化為讓其上級“一把手”滿意的“私權力”。最后如果僅僅在權力鏈條的節點之間，即精英之間確立監督機制，便不可擺脫“本是同根生，相煎何太急”之嫌，難以形成有效的制約。

因此，加強對黨政“一把手”的監督，使其權力在規定范圍內依法行使，是亟待解決的問題。

二、制度執行的舉步維艱：“制度外”的“一把手”

鄧小平認為：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！盵5]制度對于監督的重要意義不言而喻，針對“一把手”監督的問題，近年來我們黨在原有監督體系上進行了新的嘗試，進一步從監督手段、監督范圍與監督理念等方面加強對黨政正職的監督。在制度上完善了監督機制，但從監督的效果上看，這些監督制度在執行過程中遭遇了現實的挫擊而顯得舉步維艱。

（一）制度設計的缺陷

在制度設計上存在的缺陷主要體現在兩個方面：其一是制度設計上缺乏量化的標準，工作內容和范圍不夠具體。有些監督制度看起來很好，但因缺乏“工作業績”這一中心環節中具體的實施細則，[4]272或者缺乏必要的社會環境，在實際生活中難以實施，或者在形式上實施了但沒有達到預期的目的，使得對“一把手”的監督在很多情況下顯得無力或者到不了位。其二是現行監督主體在實際工作中受到較大限制，不管是巡視制度還是公開述職述廉，都未能坐實監督主體的有效監督權力。從監督主體上看，法規規定的黨政工作監督主體是包括紀委、檢察院、上下級機關、法院、公民等在內的多元主體，而從實際工作過程來看，負責監督以及查處工作并發揮了實際效益的是紀委，也就是說，同級以及上級紀委是我國現在監督黨政干部的實際主體。然而，紀委工作中的幾個基本章程就是在同級黨委的領導下工作，這使得同級紀委對同級黨政“一把手”的監督就很難發力，而上級紀委對下級黨政“一把手”的監督又存在信息不對稱的問題，監督往往趨于失效。endprint

（二）制度執行的困境

制度本身的缺陷，尚可通過完善制度加以解決。但是我們發現，問題不僅出于制度存在縫隙，而且更嚴重的在于制度執行缺乏強有力的監督，甚至在監督健全的地區，正職仍能主宰權力的運作、政策的制定與執行。這種困境表現為以下幾個方面：

第一，“一把手”的個人權威間接影響決策進程。尤其在議題設定以及最終的決策環節上，“一把手”都會形成直接或間接的影響。在會議議題的確定、會議討論的引導、表決方式和表決程序的選擇上，“一把手”都有很大的操控權，可以設法讓自己偏好的事項通過，讓自己不愿意通過的事項被否決甚至根本拿不到會上討論。末位發言本是希望藉由創建不同意見平等討論的環境，來實現決策的民主化。但是，懾于“一把手”歷史上積累的威望，其余各位成員可能會事先探知“一把手”的態度，或者力圖揣摩“一把手”的態度以期與其保持一致。這樣，盡管正職的權力的確在制度上受到限制，但實際最終主宰這些權力的依然是正職。

第二，“一把手”通過權力私授變相擴大權力。首先，干部選拔難以擺脫“一把手”的制約。雖然在制度上，一些省市加強了干部選拔的規范性，從初始提名、考察與任用程序上均有相應的規定。但在實際操作中，仍然存在一個相當明顯的問題，即領導干部的選拔仍然受限于“一把手”。個別醞釀的程序化，在“提前打招呼”下而趨于形式化，而通過這種不正當途徑提拔的干部，必然會成為這些“一把手”的私權。其次，《中國共產黨黨內監督條例（試行）》（2005年6月27日頒布實施）要求分割“一把手”的財權、事權或人權，這在分權的同時將副職綁上了正職的“權力鏈條”。與正職異地就職原則不同的是，副職領導多是本地人，其關系脈絡較為深廣，腐敗隱蔽程度更高、監督難度更大。而其他監督力度多集中于正職身上，而忽視了副職的腐敗問題。因此，正職便可以濫用手里的權力影響副職來達成腐敗目的。

第三，當前公務員隊伍嚴重缺乏規則意識以及對制度本身的敬畏與認同感。美國法學家伯爾曼有句名言：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設?！盵6]在一項新的制度出臺并要求干部執行時，很多干部首先想到的并不是如何認真地遵守這項制度，而是去思考如何在這項制度付諸執行的情況下實現自己以前的利益。也就是說，首先想到的是尋找這個新出臺制度或規則的漏洞繼續為自己所用。這就導致了行政運行過程中，在制度之外，諸如“看領導眼色”之類潛規則的出現。在這種情況下，縱使可以通過完善規章制度在“文本”上規制好“一把手”，但是人作為一個更為靈活的主體，對“文本”有著天生的強勢作用，從而導致“一把手”通過非正式的渠道繞過“文本”而游離于制度之外，致使本是針對性制定的制度形同虛設。

三、精英控制的制度建設：制度內的“一把手”

“有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止”，因此黨政“一把手”問題的解決，首先要做的是重新規整其權力的結構，為其設置權力邊界。此外，現代權控理論更傾向于規范權力的行使，因而可將行政程序拓展到決策產生與施行的全過程，以此來弱化個人意志對決策科學性的影響。最后要以多元化的、深化的監督手段，從多角度對黨政“一把手”形成有效的外部監督。通過規整權力結構來瓦解“私權”導致的權益同盟，而規則化的程序則有利于遏止“一把手”個人權威的濫用，多角度的監督更能在節點外打破“權力鏈條”。只有將設置權力邊界、規范權力行使和有效的監督三者有機結合起來，才能對黨政“一把手”進行科學的規范和引導，最終使“一把手”回歸制度規范之內。

（一）重新規整權力的結構

針對當前黨政正職權力過度集中的現象，應通過職權分化的手段，實現權力的內部分離，削弱“一把手”的決策權，以規避組織領袖在決策過程中的個人專斷行為。并且應進一步強化“一把手”的責任地位，以期改變當前權力和責任不匹配的現狀，達到以責任限制權力之目的。

1.實行職權分化制。托克維爾曾經斷言，“無限權威是一個壞而危險的東西”，“當我看到任何一個權威被授以決定一切的權力和能力時，不管人們把這個權威稱作人民還是國王，或者稱作民主政府還是貴族政府，或者這個權威是在君主國行使還是在共和國行使，我都要說，這是給暴政播下了種子。”[7]消除這種無限權威的最好辦法就是將權力進行分化，讓權力去監督權力。當前，職權分化主要是對“一把手”的人事權、財權和事權等具體職能進行分割。黨政正職不應具體直接管理的一些事項，由領導班子其他成員協助分管，正職主要負監督之責。在此基礎之上，應進一步加強職能分化，從制度設計上防范正職權力過大和職權濫用。

2.以責任限制權力。集體決策一直是中國政治決策避免一言堂的常規做法，是民主集中制的具體表現，本意是避免個人意志支配政策的制定和執行。長期以來黨政“一把手”作為相關部門的主要負責人，在決策過程中起著決定性的作用，這樣便于決策效率的提高，有助于解決突發危機事件。但是黨政正職也因此集攏各個方面的權力，容易出現濫用職權，甚至導致專斷行為而不利于民主建設。因此，集體決策就在此時扮演了限制其獨斷行為的積極角色。

然而，集體決策同樣也存在一些顯而易見的問題。首先是如何能在決策民主與決策效率之間達成平衡，集體決策容易導致決策過程拖沓，以致嚴重影響緊急事件的妥當處理。其次是容易出現以集體決策之名逃避相應責任，以致當問題出現時，往往是相關分管副職或者政府“一把手”被問責，而真正獨斷會議的“一把手”則置身事外。所以要充分發揮集體決策的切實作用，還應該妥善處理好集體決策過程中的權責一致問題。用責任來規范及限定權力，實現對權力的制約，“從上到下建立崗位責任制。這樣，工作才能有秩序、有效率，才能職責分清、賞罰分明，不致拖延推諉、互相妨礙?！盵8]明確作為決策主體領導者的職責，實現權責統一，甚至應強化“一把手”的責任，使其責任高于相應權力，如此既能預防“一把手”借“集體決策”逃避責任，又能促使其監督決策的制定。

（二）弱化個人意志對決策科學性的影響endprint

黨政“一把手”控權與單純的黨政機關控權不同，對“一把手”的控權不能簡單地限制其權力范圍，更重要的是控制其權力的行使。要讓其個人威望成為工作中促進部門廉政高效的利劍，而不能成為影響決策科學性的掣肘。為此，要從其權力的產生到決策的制定以及最后決策實施的整個過程進行規范，以弱化個人意志對決策科學性的影響，使決策更合理透明。

1.嚴格控制權力的產生?！耙话咽帧睓嗔Φ漠a生，是關乎“一把手”對誰負責的關鍵問題。因此這也是整個權力控制環路中的起始環節，只有使“一把手”的權力產生擺脫權力私授，才有可能使其成為對人民負責的公權力。首先，對權力產生要進行監督控制。對黨政“一把手”的監督，關鍵是讓公眾來監督其權力的產生。公眾監督絕不能只停留在“批評、控告、檢舉”的層次上，而是應當讓公眾來決定誰能出任“一把手”這一領導職務并賦予其權力。具體說來，就是要以公眾意見決定“一把手”的去留；在制度設計與選擇上，更多地以選舉制代替組織上的任命。對于現行的任命制來說，選舉制更有助于打破權力鏈條上的利益同盟，實現對黨政“一把手”的有效監督。其次，對正職資格要進行限定。權力的產生具體指的是黨政正職的提名與選拔，嚴格控制權力的產生過程也就是從源頭上塑造權力的“獨立性”。這種“獨立性”指的是黨政正職免于裙帶關系，在實際工作過程中不受各種非正式“恩惠”的限制。對黨政干部的選任，有一些具體的規定。例如，個人推薦實名制、個別醞釀程序化、組織部列席干部選拔會議等等傳統的做法。近年來，國內一些省份對干部選拔任用過程中的監督做了一些新嘗試，其中之一就是對正職資格進行具體的規定。[9]2014年1月15日中共中央頒布實施的《黨政領導干部選拔任用工作條例》中明確規定，配偶、子女均已移居國外，只身一人在國內任職的“裸體官員”，不得擔任黨政正職和重要部門的班子成員。同時進一步加強對擬任用干部的考察，將其考察范圍延伸到其住房、投資等財產狀況和配偶、子女從業及出國定居等個人有關事項?！奥愎佟辈荒苋握毜囊鈭D在于限制黨政“一把手”為了支付配偶、子女在國外的生活費用而以權謀私，甚至借此機會轉移財產的可能性。

2.詳細規范決策產生的過程。在政策的制定和決議的通過上最大的問題在于“一把手”個人意志對整個會議的把持。針對這種情況可將行政程序推廣至決策產生與實施的整個過程。行政程序的正義之所以可以避免政府公權力的濫用，就在于其通過詳細的既定制度規范了權力行使的過程，弱化了自由裁量權。因此，如果將程序正義推廣到政府的政策制定，既能保證工作效率，又弱化了個人，尤其是“一把手”的影響。首先，會議的議題和提案要經過充分的調查研究。而調研應由第三方或者專家進行相關論證，為后面的決策提供理論支持，避免“拍腦袋”的決定。尤其針對干部選拔和工程招標類決策，必須要事先做好詳細的科學論證，對候選干部進行品德、業務能力和履歷的調查，對招標單位進行資質和效益等方面的審查。對于關乎民生類的決策則同樣要在會議前就做好充足的調研，調研內容要涉及其他地區相同議題的措施方法及效果，以及詳細的市民問卷調查等方面信息，并給出以供討論研究的多套解決方案。細節決定成敗，只有在決策前就積累了充分的準備，才能讓決策過程變得科學有效，否則決策就會變成議題發起者的一言堂。其次，決策制定的過程也要程序化。這種程序化不是要影響效率，而是要在規范會議步驟的情況下，對個人主觀能動性的保障，目的在于使用既定程序來避免個人意志的凌駕。例如目前已經初見成效的“末位發言制”。末位發言制是限制“一把手”獨斷行為的一種有效方式，指在各種決策會議上，先讓其他領導或委員充分發表意見，提出觀點和看法，進行廣泛的討論和醞釀，再由“一把手”集思廣益，作最后總結發言，形成決定、決議。黨政正職在議事中末位發言，表面上看起來只是發言順序的變化，實則是對決策機制的重要變革。因為如果正職有言在先，領導班子的其余成員懾于此壓力，大多會沿著正職領導的思路進行補充或闡發，而不敢提出真實的想法，從而導致會議變成正職的一言堂，最終的決策實質上也即由“一把手”拍板而成。決策中的行政程序就是使用制度化的程序來規避這種現象。

3.決策制定后要推動政策透明與科學反饋。首先，決策制定后要積極推動政策透明。當前政府和民眾沖突的原因之一就是信息的不透明，通常在一項政策推行實施很長時間之后民眾才知悉甚至根本不了解，而這種情況在攸關人民群眾切身利益時極易導致群體性事件，也極易誘發腐敗。因此政府要積極推動決策公示的常態化；對于不涉密的會議報告也要放于政務公開網站對市民開放；重大決策或關乎民生的決策要積極推動聽證常態化。其次，決策執行后要有科學的反饋機制。決策總歸是事前的決策，哪怕前期考察做得再詳細，也難免有對實際工作中難度的誤估和細節的疏漏。當前的政策制定大多將重點放在決策產生過程，卻忽視了決策執行后的反饋，最終導致不了了之而爛尾，或引起群體性事件才恍然大悟而廢止。因此必須建立科學的反饋機制，不能在決策制定后就放任不管直至問題暴露。要在執行過程中不斷調查研究，考察當前政策是否合理、民眾是否滿意，一旦發現問題則應積極調整。

總之，黨政“一把手”的威望在工作中是一把雙刃劍，既能保證對其他官員的有效監管，又可能造成決策中的個人獨斷。決策前、中、后的整個過程借鑒行政程序進行詳細規定，能最大限度地弱化個人在決策中的決定地位，使決策的產生更為科學透明合理。通過貫穿決策始終的行政程序，既是為了規范權力的行使，也是在另一方面保障“一把手”的自由裁量權，促使其工作更加有效科學。

（三）多維度監督并舉

1.監督手段的多元化。在監督手段上，要實施八小時內外的多元監督以及事前事后的雙管齊下。八小時內的監督吸納多元力量，包括公開述職述廉中的社會公眾監督、巡視制度中的外部權力監督以及輪崗交流中的同級部門監督。首先，政府應主動借助地區媒體和互聯網進行政務公開，主動訴求公民監督。其次，深化上級監督。進一步強化巡視制度，不僅要巡視常態化，還要發展專案調查制度，對于反映黨政“一把手”的重大問題，其主管上級應成立專案調查組，并及時反饋調查結果。最后，改善當前同級監督。同級部門相比社會監督和上級監督對“一把手”的情況了解更為直接，目前受雙重領導制度的影響，紀檢、審計和司法等部門并不能對“一把手”進行有效的監督。因此要解決目前雙重領導現狀，早日實現獨立性，以此來進行更加有效的監管。另外，要堅持事前事后監督雙管齊下，包括事前廉政談話與誡勉談話、事后追究責任的問責機制等，前者作為黨政部門監督的談話制度已形成了一定的模式化，具有相當的普適性，要不斷完善。endprint

2.監督范圍的深化。監督范圍的深化則是將監督的范圍擴大至八小時外，將監督的對象由權力本身轉向權力可能影響的范圍中去。擴大監督范圍是當前主要采取的監督方法，在時間、場所和內容三方面都加強了對黨政“一把手”的監督。具體措施包括擴大生活圈、娛樂圈的監督，也即所謂的“八小時外監督”；加強對領導干部的外出管理；強化黨政“一把手”的離職審查，包括“一把手”任期經濟責任審計，尤其是對即將離任、外調、離職的“一把手”要進行超前的全面審計，對涉及金額大、資金去向不明、其他班子成員不知道的，要一查到底；將審查延伸到黨政“一把手”的家屬、子女和親近人物。其中財政審查應是以后工作的重心，可借鑒國外的稅務監管制度：稅務系統可對民眾的銀行資金進行監管，異常的資金流動會引起稅務人員的調查。這本意是為了維護納稅義務，但實際上也在另一個方面行使了監督官員的職能。對此，我國亦可使用同樣的方式，將重點監管對象定位為“一把手”及其相關人員，以及與政府有業務往來的公司和個人。對于這些重點監管對象，一旦發現有不明的大額資金流動，紀檢部門要及時進行深入調查。

四、結語

吏治清明是現代化進程中政治建設的必然要求。在這一過程中，單靠監察機構進行監督是有限的，建立多層次、多渠道、網絡式的監督機制極為迫切。當前，我國處于現代化上升時期，也是腐敗凸顯時期。正如亨廷頓所說：“在絕大多數文化中，腐化現象在現代化進程的最激烈階段，會最廣泛地蔓延于整個官場?！盵10]農業社會向工業社會轉變帶來社會財富迅速增加的同時，國家法治水平、監管水平、人的道德水平還跟不上，必然經歷一個漫長、痛苦、反復的從無序到有序的漸進過程。而黨政“一把手”作為政府部門中特殊的角色，對其監管也必將具備更高的難度和更復雜的過程。為了解決其在監管過程中游離于制度之外的難題，應采用以責任限制權力的權力結構規整，將行政程序引入決策全過程以弱化個人意志對決策科學性的影響，以及多維度的監督措施三管齊下的方案，多角度全方位地規范其權力行使，讓其回歸制度之內，使黨政“一把手”們更科學高效地發揮自己的才能。此外，比完善制度更重要的是轉變當前部分公務員的思想，如前所說，只有有了對制度的認同和敬畏才不會使制度形同虛設。

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【責任編輯：黎 峰】endprint