新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中市場與政府關(guān)系調(diào)適：一個新的分析框架

摘 要：國內(nèi)外城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)表明，正確調(diào)適市場與政府的關(guān)系是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關(guān)鍵。城鎮(zhèn)化受市場和政府兩大動力機(jī)制的驅(qū)動：市場是根本動力，政府是關(guān)鍵動力，二者有效組合方能促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。然而，中國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式呈現(xiàn)鮮明的政府主導(dǎo)特征，它是“政策之治”在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的具體體現(xiàn)。新型城鎮(zhèn)化提出了“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的市場與政府關(guān)系新定位，它需要我們一方面充分發(fā)揮市場在城鎮(zhèn)化資源配置中的決定性作用，另一方面以體制機(jī)制創(chuàng)新優(yōu)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府行為。

關(guān)鍵詞：傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化；新型城鎮(zhèn)化；市場主導(dǎo)；政府引導(dǎo)；調(diào)適；體制機(jī)制創(chuàng)新

中圖分類號：F299.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0004-06

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化背景下社會管理體系轉(zhuǎn)型升級研究”（13&ZD039）；國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國社會管理指數(shù)測算模型構(gòu)建及應(yīng)用研究”（12AGL007）的階段性成果。

作者簡介：張玉磊（1982-），男，河南新鄉(xiāng)人，淮陰師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院講師，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，研究方向：新型城鎮(zhèn)化與社會管理創(chuàng)新。

在我國城鎮(zhèn)化處于快速推進(jìn)階段的發(fā)展關(guān)鍵期，黨的十八大在總結(jié)和汲取國內(nèi)外城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，立足我國城鎮(zhèn)化的實(shí)踐和階段演進(jìn)規(guī)律，明確提出了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略任務(wù)，并將其作為中國未來五到十年甚至更長一段時間發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)。由此，各級地方政府把新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為全面深化改革、推動經(jīng)濟(jì)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要抓手，紛紛出臺舉措以推進(jìn)城鎮(zhèn)化新一輪發(fā)展，舉國上下掀起了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的浪潮，新型城鎮(zhèn)化也由此成為當(dāng)前中國理論界和實(shí)務(wù)界十分關(guān)注的熱點(diǎn)話題。

國內(nèi)外城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)表明，市場與政府的關(guān)系始終是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的核心問題。不同地區(qū)、不同時期的城鎮(zhèn)化發(fā)展在規(guī)模速度、空間布局、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等方面存在著顯著的差異，其背后的根源就在于市場與政府的關(guān)系及其動態(tài)演變。[1]中國之所以提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，一個重要原因就在于在過去30多年的城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程中，始終沒有處理好市場與政府的關(guān)系，致使城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了諸多問題。基于此，本文擬以城鎮(zhèn)化進(jìn)程中市場和政府關(guān)系為分析框架，在城鎮(zhèn)化動力機(jī)制一般理論的基礎(chǔ)上，重構(gòu)城鎮(zhèn)化演進(jìn)的動力機(jī)制，系統(tǒng)分析中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府主導(dǎo)特征與形成機(jī)理，進(jìn)而重新定位新型城鎮(zhèn)化模式下市場與政府的關(guān)系，力圖找到調(diào)適新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中市場與政府關(guān)系的路徑。

一、市場與政府：城鎮(zhèn)化進(jìn)程的兩大動力機(jī)制

城鎮(zhèn)化的動力機(jī)制是推動城鎮(zhèn)化發(fā)生與發(fā)展所必須的作用力的產(chǎn)生機(jī)理，以及維持和改善這種作用機(jī)理的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系、組織制度等所構(gòu)成的各種不同作用力要素的系統(tǒng)總和。[2]經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和實(shí)踐告訴我們，市場和政府這兩只“看不見的手”和“看得見的手”，是推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的兩大基本動力，是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、優(yōu)化資源配置的兩種最基本的制度安排：市場是迄今為止人類發(fā)現(xiàn)的最有利于促進(jìn)個人自由和經(jīng)濟(jì)繁榮的制度安排，政府則通過制度創(chuàng)新和公共政策供給維系著社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的公平和秩序。與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本動力一樣，作為資源要素集聚和配置過程的城鎮(zhèn)化也正是在市場與政府的合作或博弈中被推拉前行的：市場與政府通過影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、資源要素流動以及城市聚集效應(yīng)的發(fā)揮，直接或間接地推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程。所以，從動力機(jī)制角度看，城鎮(zhèn)化實(shí)際上是各種資源要素在市場和政府共同作用下流動和整合的過程，完善的市場體系和有效的政府治理是城鎮(zhèn)化有序推進(jìn)的動力源泉。

（一）市場：城鎮(zhèn)化進(jìn)程的根本動力

所謂市場，是指商品經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的載體或其現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，與其相關(guān)聯(lián)系的空間形式是商品交換的場所或領(lǐng)域。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，表面上市場是一種買賣場所，但實(shí)際上市場是一種組織化、制度化的交易安排，它與道德、倫理、習(xí)慣、慣例、法律、政治有關(guān)……總之，市場是一種制度，是一種過程，是人類創(chuàng)造的最合適的解決利益矛盾的制度安排。[3]市場通過價格、供求、競爭等機(jī)制來協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)主體行為，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，其核心是通過價值規(guī)律的作用，使各類資源充分流動和運(yùn)用。根據(jù)美國學(xué)者歐文·佩基的觀點(diǎn)，市場是支撐西方國家物質(zhì)進(jìn)步、工業(yè)發(fā)展、社會經(jīng)濟(jì)制度變遷的主要動力，因?yàn)樽杂墒袌鲋贫扰c市場擴(kuò)張可以為物質(zhì)進(jìn)步與城鎮(zhèn)化提供激勵機(jī)制、誘因和有效的制度框架，可以為經(jīng)濟(jì)主體的自由選擇創(chuàng)造利潤、滿足需要和消除貧困提供廣闊的空間。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，城鎮(zhèn)化就是人口、土地、資本、技術(shù)等資源要素在城鄉(xiāng)區(qū)域間集聚和優(yōu)化配置的過程，而市場作為最有效的資源配置手段就成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的根本動力，它通過促進(jìn)城鎮(zhèn)化各種資源要素的自由流動來實(shí)現(xiàn)資源要素的優(yōu)化配置與動態(tài)均衡。只要市場能在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的資源要素能夠自由流動和配置而沒有制度性障礙，城鎮(zhèn)化就能隨工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展而推進(jìn)，城鎮(zhèn)化滯后的局面就不會出現(xiàn)。世界范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史也印證了這個觀點(diǎn)：幾乎所有市場體系比較健全的國家都走上了高度城鎮(zhèn)化的道路，而幾乎所有非市場經(jīng)濟(jì)國家的城鎮(zhèn)化都遠(yuǎn)未成功。因此，推進(jìn)城鎮(zhèn)化最有效的手段，就是讓市場在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中充分發(fā)揮作用，它可以大大提高城鎮(zhèn)化的效率。

（二）政府：城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵動力

長期以來，經(jīng)濟(jì)學(xué)一直相對忽視了制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)一般都將制度安排及創(chuàng)新當(dāng)作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外生變量，而更加關(guān)注勞動分工和專業(yè)化的問題。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)則將制度因素納入經(jīng)濟(jì)分析的內(nèi)生變量，認(rèn)為制度是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵因素，有效率的制度安排能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展，而無效率的制度安排則會抑制甚至阻礙經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展，因?yàn)椤艾F(xiàn)實(shí)的人是在由現(xiàn)實(shí)的制度所賦予的制度約束中從事社會經(jīng)濟(jì)活動”，“土地、勞動和資本這些要素，在有了制度時才得以發(fā)揮功能”。[4]據(jù)此，政府作為制度的安排者，與市場一樣是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本動力。而城鎮(zhèn)化作為一種經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)象，同樣與政府的制度安排及其變遷密切相關(guān)，這就使得政府成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵動力。endprint

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的制度安排和變遷，不僅反映在一個國家或地區(qū)的城鎮(zhèn)化政策方面，而且還會通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和生產(chǎn)要素流動促進(jìn)或阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程。如果缺乏有效率的制度，或是提供不利于生產(chǎn)要素重新集聚的制度安排，即使發(fā)生了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和要素流動，亦不必然導(dǎo)致城鎮(zhèn)化順利發(fā)展。具體來說，政府對城鎮(zhèn)化的推動作用，主要通過城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新和公共政策供給來實(shí)現(xiàn)：在城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新方面，政府主要通過職能轉(zhuǎn)變、公眾參與機(jī)制和行政區(qū)劃調(diào)整的規(guī)范功能，通過土地制度改革和財稅制度創(chuàng)新的誘導(dǎo)功能來促進(jìn)人口的有序流動和產(chǎn)業(yè)的空間集聚；在公共政策供給方面，政府作用主要通過城鎮(zhèn)化規(guī)劃的設(shè)計功能，產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)政策和投融資政策的指引功能，以及社保政策、公共住房政策、教育政策和戶籍政策的保障功能來促進(jìn)人口的有序流動和產(chǎn)業(yè)的空間聚集。

（三）市場與政府的有效組合：城鎮(zhèn)化成功的必由之路

作為資源配置的兩種基本方式，市場和政府各有其優(yōu)劣性。一般認(rèn)為，政府權(quán)威制度與市場交換制度的內(nèi)在結(jié)構(gòu)決定了其各自的功能優(yōu)勢與功能劣勢：政府權(quán)威制度的最大功能優(yōu)勢是通過公共選擇的過程來制定公共政策，提供公共物品和服務(wù)，最大的功能劣勢是難以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。市場交換制度的最大功能優(yōu)勢則是實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，最大的功能劣勢是難以消除外部效應(yīng)和保證社會公平。[5]市場機(jī)制的完全有效性只有在嚴(yán)格的假說條件下才成立，而政府干預(yù)的完美無缺同樣也僅僅與“理性的政府”相聯(lián)系。[6]因此，在資源配置過程中，如果過分強(qiáng)調(diào)或依賴某一種方式，而忽視甚至否定另一種方式的作用，極易出現(xiàn)市場失靈或政府失靈，導(dǎo)致資源配置無效率。

城鎮(zhèn)化作為市場失靈與政府失靈極易出現(xiàn)的領(lǐng)域，無論是將政府既定為外生變量的市場萬能論，還是政府主導(dǎo)的政府行為至上論，都不是城鎮(zhèn)化發(fā)展的最佳機(jī)制。[7]如果僅僅依賴市場自發(fā)調(diào)節(jié)，由于存在壟斷、外部性、信息不對稱、盲目性、過度逐利等原因，極易在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)人口無序流動、貧富差距擴(kuò)大、城鎮(zhèn)規(guī)模過度膨脹、城市基礎(chǔ)設(shè)施滯后、公共服務(wù)供給不足等社會問題；而如果城鎮(zhèn)化過度依賴政府調(diào)控，由于政府機(jī)構(gòu)的低效率、自身無法避免的“內(nèi)部性”、容易滋生的尋租行為以及滑入鎖定狀態(tài)的內(nèi)卷化效應(yīng)，極易使城鎮(zhèn)化陷入政府失靈的境地。市場和政府自身缺陷決定了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展只能是二者的有效組合。因此，從動力機(jī)制角度看，城鎮(zhèn)化可以看作是市場與政府相結(jié)合引導(dǎo)人口從農(nóng)村向城市的有序流動，以及由此帶來的產(chǎn)業(yè)的空間集聚過程。由此，可以從市場—政府關(guān)系的角度對城鎮(zhèn)化的動力機(jī)制進(jìn)行重構(gòu)，如圖1所示：

圖1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程的動力機(jī)制

二、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化反思：政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)與生成機(jī)理

作為現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個基本問題，改革開放30多年來，中國演繹了波瀾壯闊的城鎮(zhèn)化史詩：1978-2013年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.73%，年均提高1.02個百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口平均每年增長2096萬人；城市數(shù)量從193個增加到658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個增加到20113個。城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，吸納了大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，提高了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素配置效率，推動了國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，帶來了社會結(jié)構(gòu)深刻變革，促進(jìn)了城鄉(xiāng)居民生活水平全面提升。然而，城鎮(zhèn)化在取得巨大成就的同時，也存在不少突出的矛盾和問題，一個重要原因就在于它不是市場驅(qū)動而是權(quán)力驅(qū)動的政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化。這種城鎮(zhèn)化模式雖然能夠極速地實(shí)現(xiàn)資源要素的空間重配，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的跨越式增長和城鎮(zhèn)化規(guī)模的外顯式擴(kuò)張，但也導(dǎo)致了大量的資源浪費(fèi)。正如有學(xué)者指出的“由于這種提高不是生產(chǎn)要素的自由流動和合理配置的結(jié)果，而是政府領(lǐng)導(dǎo)人意志的反映，因而在本質(zhì)上它和城市化滯后一樣是脫離工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的，它將導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，損害經(jīng)濟(jì)增長”。[8]

（一）政府主導(dǎo)：中國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式

從政府與市場的關(guān)系或者推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體來看，城鎮(zhèn)化可以分為市場主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化和政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化，不同城鎮(zhèn)化模式下市場與政府的功能定位、分工協(xié)調(diào)存在著較大差異。市場主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化是指市場在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對資源配置起決定性作用，而政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化是指在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府可以通過強(qiáng)有力的計劃和政策來配置資源以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標(biāo)。西方發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)規(guī)模、空間布局、產(chǎn)業(yè)分工等大多是市場自然演變的結(jié)果，從而確立了市場主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式，同時也決定了政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的輔助地位（表1為不同類型國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府行為）。然而，在市場經(jīng)濟(jì)體制尚不健全和具有濃厚政府主導(dǎo)色彩的體制下，中國城鎮(zhèn)化異于西方發(fā)達(dá)國家的一個重要特征，就是城鎮(zhèn)化從一開始就受到高度的政府干預(yù)，“政府主導(dǎo)”因素大于“市場自然演變”因素，政府的“調(diào)控邏輯”演化為“主導(dǎo)邏輯”，政府成為城鎮(zhèn)化的第一推動力，其在人口城鄉(xiāng)流動、生產(chǎn)要素集聚、城鎮(zhèn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和外部擴(kuò)張、城市之間競爭與協(xié)調(diào)以及城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整等方面都起著基礎(chǔ)和主導(dǎo)作用，使得中國城鎮(zhèn)化的速度、水平、方向和模式都深深地打著政府行為的印記。雖然改革開放以來特別是1992年社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，市場在中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮著越來越重要的作用，要素流動機(jī)制、產(chǎn)業(yè)選擇機(jī)制、空間區(qū)位確定機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機(jī)制、投融資機(jī)制等城鎮(zhèn)化運(yùn)營機(jī)制中的市場力量顯著增強(qiáng)，但這并沒有從根本扭轉(zhuǎn)市場與政府關(guān)系失調(diào)的態(tài)勢，城鎮(zhèn)化模式的基本屬性依然是政府主導(dǎo)，具體表現(xiàn)為：

1.在城鎮(zhèn)化的治理理念上，奉行“以物為本”。中國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式是政府主導(dǎo)下的以人口城鎮(zhèn)化和土地非農(nóng)化的量化指標(biāo)為主要標(biāo)準(zhǔn)、以物質(zhì)資本與社會政策大量投入的粗放型驅(qū)動為發(fā)展方式、過度重視結(jié)果而嚴(yán)重忽視過程與后期維護(hù)的城鎮(zhèn)化模式。[9]顯然，這種城鎮(zhèn)化模式奉行的是“以物為本”的發(fā)展理念，追求物質(zhì)和技術(shù)層面的城鎮(zhèn)化，它往往把城鎮(zhèn)化過程簡單地看作是一個人口增加、行政區(qū)劃變更、城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大、城鎮(zhèn)化率提高的過程。物本型城鎮(zhèn)化模式違背了城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律，背離了城鎮(zhèn)化發(fā)展的初衷，城鎮(zhèn)化異化成為地方政府和政府官員追求政績的手段，直接導(dǎo)致了當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量不高，不僅存在著人口不完全城鎮(zhèn)化、土地過度城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)城鎮(zhèn)化、城市發(fā)展失序等問題，還帶來了空間過度集中、資源大量消耗、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、環(huán)境污染嚴(yán)重、社會矛盾激化等系統(tǒng)性社會風(fēng)險。有學(xué)者將這種現(xiàn)象稱之為“行政擴(kuò)張型虛假城市化”，即在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府利用國家城鎮(zhèn)化政策的缺陷，單方面的將農(nóng)村戶籍人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艏丝冢非蟪鞘泄茌牱秶臄U(kuò)大或城市級別的提高，而其間“被城市化”的人口和地區(qū)仍然采用農(nóng)村的管理方式，無論是空間形態(tài)、職業(yè)特征，還是生活方式都沒有發(fā)生根本改變，政府行為具有很強(qiáng)的行政權(quán)力擴(kuò)張沖動，虛假地提高了城鎮(zhèn)化水平。[10]endprint

2.在城鎮(zhèn)化的治理體制上，實(shí)行政府一元治理。聯(lián)合國在《建設(shè)“包容性城市”的宣言（草案）》中指出：“城市管理是個人和公私機(jī)構(gòu)用以規(guī)劃和管理城市公共事務(wù)的眾多方法的總和。這是一個調(diào)和各種相互沖突或彼此不同的利益以及可以采取合作行動的持續(xù)過程。它包括正式的體制，也包括非正式的安排和市民的社會資本?！币罁?jù)城鎮(zhèn)化三元參與理論[11]（參見表2），城鎮(zhèn)化不能局限于政府參與，它需要整合政府、市場、社會多元主體的力量。然而，在中國傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式下，政府是城鎮(zhèn)化的絕對主體，它排斥其他主體而對城鎮(zhèn)化進(jìn)行一元治理，政府通過計劃引導(dǎo)、參數(shù)調(diào)節(jié)、政策控制、宏觀資本配置等手段，扮演了城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的制定者、城鎮(zhèn)化制度的供給者、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的執(zhí)行者和城鎮(zhèn)化績效的評定者等多重身份，[12]政府成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最強(qiáng)大的、最主要的甚至可以說無處不在的參與主體。如在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府幾乎承擔(dān)著為城市提供基礎(chǔ)設(shè)施的所有任務(wù)：從城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計、籌資到建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，政府幾乎壟斷了基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的整個過程，而且這種政府投資管理體制也使得城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展越來越受制于政府的有限財力。城鎮(zhèn)化是一個公共領(lǐng)域不斷擴(kuò)張的過程，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，繼續(xù)采取政府一元治理的方式顯然無法滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公共事務(wù)大量增加的需求。

3.在城鎮(zhèn)化的治理方式上，采取運(yùn)動式治理。政府對公共事務(wù)的治理方式可以分為運(yùn)動式治理和制度化治理。運(yùn)動式治理是一種非常規(guī)的治理方式，與依賴于常規(guī)性的機(jī)構(gòu)與制度的治理方式不同，運(yùn)動式治理以政治與行政主體的自覺動員為特征，它既作為一種非常態(tài)的制度安排出現(xiàn)，也以運(yùn)動式的制度安排為表征。[13]受社會資源總量限制、法律制度化不足以及常規(guī)治理能力不足等影響，以運(yùn)動式方式解決公共領(lǐng)域中的現(xiàn)實(shí)問題，成為中國政府公共治理實(shí)踐中經(jīng)常采用的治理方式，這在我國傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下表現(xiàn)得更加明顯。在政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下，政府習(xí)慣于用運(yùn)動式治理的方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化，使得我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)“一哄而上”（缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃）、“飲鴆止渴”（追求政績導(dǎo)向）、“自上而下”（倚重行政手段）、“頭疼醫(yī)頭”（缺乏制度配套）、“朝令夕改”（缺乏法治保障）等特征。[14]

（二）政策之治：中國政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的生成機(jī)理

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的泰斗道格拉斯·C·諾斯（Douglass C. North）在研究國家對于經(jīng)濟(jì)增長的作用時提出了著名的“制度悖論”，即“國家的存在對于經(jīng)濟(jì)增長是必不可少的，但它又是人為導(dǎo)致衰落的根源”。“制度悖論”在中國城鎮(zhèn)化領(lǐng)域具體表現(xiàn)為政府主導(dǎo)型陷阱：一方面，政府通過強(qiáng)大的資源整合能力加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有利于在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)一定的城鎮(zhèn)化目標(biāo)，地方政府越來越依賴運(yùn)用政府力量推進(jìn)城鎮(zhèn)化；另一方面，政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式又缺乏制度理性，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，偏離了城鎮(zhèn)化發(fā)展的最終目標(biāo)。簡單地說，政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化陷阱就是由于政府自身的缺陷，使得政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的同時也成為城鎮(zhèn)化發(fā)展障礙的“雙刃劍”現(xiàn)象。中國之所以采取政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式，其本質(zhì)就是“政策之治”在城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的具體體現(xiàn)：

1.制度根源：計劃經(jīng)濟(jì)體制的邏輯起點(diǎn)與路徑依賴。中外城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)表明，推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要有效地發(fā)揮政府作用，但在中國計劃經(jīng)濟(jì)體制尚未完全轉(zhuǎn)軌而市場約束又尚未完全建立的制度環(huán)境中，存在著誘發(fā)政府脫離市場導(dǎo)向以計劃方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化的“體制空洞”。西方城鎮(zhèn)化進(jìn)程中也存在著政府職能的加強(qiáng)和復(fù)雜化，但西方國家不存在像中國這樣的計劃經(jīng)濟(jì)歷史背景，所以也就不存在誘致政府職能過分?jǐn)U大化、滑向計劃方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化問題。[15]中國有著深厚的中央集權(quán)傳統(tǒng)，經(jīng)歷了漫長的封建社會，市場經(jīng)濟(jì)因素從來就沒有得到過完整的發(fā)育。新中國成立后，中國建立了高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制，政府替代市場主導(dǎo)資源配置，這成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的邏輯起點(diǎn)。受計劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性影響，政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中很難擺脫計劃經(jīng)濟(jì)的思維慣性，習(xí)慣于依靠政府的“有形之手”，從而形成了城鎮(zhèn)化對政府機(jī)制的路徑依賴。另外，雖然中國改革開放的持續(xù)深入帶來了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)增長，卻未能形成獨(dú)立、完整的市場經(jīng)濟(jì)體系，政治邏輯持續(xù)性影響甚至支配經(jīng)濟(jì)邏輯的運(yùn)作過程，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中市場對資源要素調(diào)動規(guī)模與流動方向的作用模糊，誘發(fā)資源要素的“逆向流動”而導(dǎo)致資源浪費(fèi)與荒蕪，[9]這進(jìn)一步加劇了城鎮(zhèn)化對政府機(jī)制的路徑依賴。當(dāng)前，政府通過一系列制度安排和政策設(shè)計對城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)行干預(yù)，形成了由所有制形式、經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、社會資源分配制度、人口遷移政策和城市發(fā)展方針等構(gòu)成的城鎮(zhèn)化制度環(huán)境。在這種體制制度環(huán)境下，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推行，首先強(qiáng)化的不是市場在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的資源配置功能，而是使行政權(quán)力配置資源體系重新得到強(qiáng)化，從而進(jìn)一步強(qiáng)化了政府主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化模式。

2.理性選擇：政府的“經(jīng)濟(jì)人”動機(jī)和治理資源匱乏的現(xiàn)實(shí)掣肘。縱觀20世紀(jì)世界經(jīng)濟(jì)史可以發(fā)現(xiàn)，二戰(zhàn)后迅速崛起的新興國家無一例外地選擇了“政府主導(dǎo)”來治理國家，原因在于“政府主導(dǎo)”可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的迅速趕超，中國也不例外。中國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略具有較強(qiáng)的趕超色彩，在國家將城鎮(zhèn)化作為一種社會治理工具的政治誘導(dǎo)下，地方政府具有強(qiáng)烈的機(jī)會主義動機(jī)，容易忽略城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律而選擇更易在短時間內(nèi)迅速提高城鎮(zhèn)化水平的發(fā)展模式，政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式因而成為了政府的理性選擇。更深層次的原因在于，城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的選擇受到社會資源總量的約束，而在中國城鎮(zhèn)化領(lǐng)域，無論是以物質(zhì)資源為核心的配置性資源，還是以行政力量、體制機(jī)制和制度文化等為核心的權(quán)威性資源都十分有限。在城鎮(zhèn)化治理資源匱乏且缺乏城鎮(zhèn)化治理經(jīng)驗(yàn)的情況下，政府除了選擇見效快的行政手段外，幾乎不存在可供選擇的其他治理工具。加之我國GDP導(dǎo)向的政績考核體系，誘導(dǎo)地方政府形成錯誤的城鎮(zhèn)化發(fā)展邏輯，即城鎮(zhèn)化等于城鎮(zhèn)規(guī)模的簡單擴(kuò)大化，這就進(jìn)一步激勵了地方政府的機(jī)會主義行為，作為理性“經(jīng)濟(jì)人”的政府及其官員出于政績需要更易選擇能夠迅速擴(kuò)大城鎮(zhèn)化規(guī)模的政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式。于是在戰(zhàn)略制定、城市規(guī)劃、土地征用、舊城改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等城鎮(zhèn)化領(lǐng)域，政府的“無為之手”、“扶持之手”、“掠奪之手”隨處可見。有學(xué)者指出了中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個奇怪現(xiàn)象：隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，對于發(fā)展效率的認(rèn)同和需求程度的不斷提高，城鎮(zhèn)化的內(nèi)在規(guī)律和正面作用逐步得到政府的認(rèn)可和肯定，這本應(yīng)是行政力對城鎮(zhèn)化過程的影響逐步弱化、市場力不斷強(qiáng)化、市場主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化逐步取代政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化的契機(jī)。然而，也恰恰由于政府對城鎮(zhèn)化的意義和價值給予了前所未有的肯定，對城鎮(zhèn)化的行政干預(yù)不僅沒有弱化，反而呈現(xiàn)不斷加強(qiáng)的趨勢，政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化正在以新的方式得到強(qiáng)化。由于行政推動下的城鎮(zhèn)化發(fā)展確實(shí)取得了顯著的績效，這無形中又鼓勵著各級政府更加依賴行政手段。[16]endprint

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府與市場關(guān)系調(diào)適：市場主導(dǎo)基礎(chǔ)上的政府引導(dǎo)

由于政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式下政府與市場關(guān)系失調(diào)，抑制了市場在資源配置中的作用，難以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，使得中國的城鎮(zhèn)化在一些重要領(lǐng)域出現(xiàn)了問題，如城鄉(xiāng)二元戶籍制度使農(nóng)民工市民化所需的基本公共服務(wù)供給不均衡；過度行政化的城市行政體制限制了城市及城市群在市場機(jī)制下發(fā)育成熟；農(nóng)村土地市場缺失阻礙農(nóng)民實(shí)現(xiàn)合理的土地財產(chǎn)權(quán)益；政府與市場在城鎮(zhèn)建設(shè)中的職責(zé)不清引致投融資梗塞；政府有形之手越位使得城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐能力不強(qiáng)等。[1]城鎮(zhèn)化是與經(jīng)濟(jì)形態(tài)和結(jié)構(gòu)升級同步進(jìn)行的，在新型城鎮(zhèn)化上升為國家戰(zhàn)略的背景下，我們應(yīng)對目前的政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式進(jìn)行調(diào)整，其核心就是調(diào)適城鎮(zhèn)化進(jìn)程中市場與政府的關(guān)系，建立符合國情的有中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

（一）市場主導(dǎo)與政府引導(dǎo)：新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中市場與政府的關(guān)系定位

要科學(xué)調(diào)適市場與政府的關(guān)系，首先必須厘清新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中市場與政府的邊界，明確市場與政府的職能，協(xié)調(diào)市場與政府的作用手段。對此，黨和政府已經(jīng)找到了明確定位：十八屆三中全會頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議發(fā)布的公報強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要注意處理好市場和政府的關(guān)系，既堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會治理等方面的職能。”在2014年3月頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中提出，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化必須堅持“市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)”原則，“正確處理政府和市場關(guān)系，更加尊重市場規(guī)律，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，切實(shí)履行政府制定規(guī)劃政策、提供公共服務(wù)和營造制度環(huán)境的重要職責(zé)，使城鎮(zhèn)化成為市場主導(dǎo)、自然發(fā)展的過程，成為政府引導(dǎo)、科學(xué)發(fā)展的過程?！庇纱丝梢?，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中市場與政府的關(guān)系定位可以理解為市場主導(dǎo)基礎(chǔ)上的政府引導(dǎo)：市場要在生產(chǎn)要素集聚、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)等領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用，讓人口、土地、資本等資源要素能夠在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中形成的平臺上自由流動，真正發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；政府則主要從空間、人口、產(chǎn)業(yè)等城鎮(zhèn)化各要素協(xié)調(diào)發(fā)展出發(fā)，在重構(gòu)自身與市場、社會關(guān)系的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變職能，主要在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、體制創(chuàng)新等方面發(fā)揮作用，確保在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中不錯位、不越位而又能補(bǔ)位。

表3是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府、市場、社會各主體在空間、人口、產(chǎn)業(yè)等城鎮(zhèn)化主要領(lǐng)域分別應(yīng)扮演的角色。

（二）市場主導(dǎo)：充分發(fā)揮市場在城鎮(zhèn)化資源配置中的決定性作用

改革開放以來我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的根本原因就在于不斷改革和發(fā)揮市場在資源配置中的作用。進(jìn)一步推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制改革，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，也是實(shí)現(xiàn)我國從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化到新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路不同，新型城鎮(zhèn)化的動力機(jī)制由政府主導(dǎo)變?yōu)槭袌鲋鲗?dǎo)，其核心是遵循市場經(jīng)濟(jì)的演進(jìn)規(guī)律，以市場化推動城鎮(zhèn)化，讓市場成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的第一推動力。然而，目前新型城鎮(zhèn)化遇到的最大障礙，就是市場發(fā)展程度不夠的問題。因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化必須尊重市場規(guī)律，依靠市場機(jī)制，以市場的力量引導(dǎo)資源要素流動和集聚，使與城鎮(zhèn)化相關(guān)的人口、土地、資本等資源要素在公平競爭的環(huán)境下能夠在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間自由集聚和流動，保障不同市場主體的合法權(quán)益，從而充分發(fā)揮市場在城鎮(zhèn)化資源配置中的決定性作用。建立在市場主導(dǎo)基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)化，有助于不斷增強(qiáng)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生發(fā)展能力；可以避免“有城無市、有城無業(yè)、有城無人”、農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”和“造城運(yùn)動”等偽城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置；可以避免政府與民爭利、公益缺位、功利上位這種政府職能異化現(xiàn)象的出現(xiàn)，減少社會動蕩風(fēng)險。[17]

（三）政府引導(dǎo)：以體制機(jī)制創(chuàng)新優(yōu)化城鎮(zhèn)化建設(shè)中的政府行為

讓市場在城鎮(zhèn)化資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵不在于市場本身，而在于政府改革。政府需要有壯士斷腕的勇氣推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，打破市場發(fā)展的制度羈絆，通過一系列的體制機(jī)制創(chuàng)新優(yōu)化城鎮(zhèn)化建設(shè)中的政府行為：首先，科學(xué)制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化有序發(fā)展。各級政府要依據(jù)國家政策，因地制宜，科學(xué)編制本地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，并將此作為城鎮(zhèn)化發(fā)展尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展及空間轉(zhuǎn)型的基本依據(jù)。其次，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化重點(diǎn)領(lǐng)域的制度改革，保障城鎮(zhèn)化規(guī)范發(fā)展。在土地制度領(lǐng)域，通過創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)形式與流轉(zhuǎn)機(jī)制建立以保障農(nóng)民土地權(quán)益為核心的土地制度；在戶籍制度領(lǐng)域，建立以人口遷徙自由化為目標(biāo)的戶籍管理制度；在就業(yè)制度領(lǐng)域，通過構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的勞動力市場建立公平的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的勞動就業(yè)制度；在社會保障制度領(lǐng)域，建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系；在財稅金融制度領(lǐng)域，通過豐富和拓展融資渠道建立有利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的激勵機(jī)制。這些制度改革既可以減少政府對城鎮(zhèn)化的直接干預(yù)，又可以對產(chǎn)業(yè)發(fā)展及資源要素空間布局的重新劃分產(chǎn)生影響，從而不斷規(guī)范政府與市場、社會的關(guān)系并實(shí)現(xiàn)治理網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)與創(chuàng)新。最后，完善城鎮(zhèn)化的監(jiān)管體系，促進(jìn)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展?？梢钥紤]將城鎮(zhèn)化建設(shè)的自主權(quán)下放給有條件的地區(qū)，在具體城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃、資金籌措和產(chǎn)業(yè)布局上給予更多的決策權(quán)、審批權(quán)和相應(yīng)的行政管理權(quán)。特別是針對行政等級化色彩較濃的城鎮(zhèn)管理體制，要通過優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置改革，依法調(diào)整行政區(qū)劃，簡化行政層級，合理增設(shè)城鎮(zhèn)建制，形成一個設(shè)置科學(xué)、布局合理、功能完善、集約高效的城鎮(zhèn)管理體制。同時，完善城鎮(zhèn)化政績考核體系和問責(zé)機(jī)制。要改革現(xiàn)行的以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主要內(nèi)容的政績考核體系，更多地將涉及民生的公共服務(wù)指標(biāo)納入到政績考核指標(biāo)中，構(gòu)建體現(xiàn)開放、包容、可持續(xù)的政績考核體系，考核結(jié)果要作為城鎮(zhèn)化主要負(fù)責(zé)人職務(wù)變動的重要依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，建立城鎮(zhèn)化建設(shè)的問責(zé)機(jī)制。對不遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，不按照城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的部門和領(lǐng)導(dǎo)，要進(jìn)行行政問責(zé)，對觸犯法律的要依法追究其刑事責(zé)任。

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【責(zé)任編輯：孫 巍】endprint