陜甘寧邊區參議員工作的歷史考察

摘 要：陜甘寧邊區參議會是邊區實行民主政治的主要組織形式。邊區參議會依法保障參議員行使職權，積極探索參議員履職途徑，提升了參議員工作實效，充分發揮了參議員的主體作用和民意代表作用。邊區參議員密切聯系群眾，依法履行職責，積極參與國事管理，使參議會在發展民主、團結民眾、鞏固政權方面發揮了重要作用。陜甘寧邊區參議員工作的寶貴經驗，對當前各級人大的代表工作具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：陜甘寧邊區；邊區參議會；參議員工作；履職成效

中圖分類號：D693 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0110-03

作者簡介：潘國紅（1966-），男，江蘇啟東人，中共中央黨校經濟學研究生，江蘇省啟東市人大常委會副主任，研究方向：選舉與人大制度理論。

陜甘寧邊區政權由參議會和政府兩部分組成，分邊區（相當于省）、縣（市）、鄉（有的地方稱村）三級。邊區參議會是邊區權力機關和民意機構，是邊區人民參與國事管理、實現當家作主的主要組織形式。邊區參議會依法保障參議員行使職權，積極探索參議員履職途徑，提升了參議員工作實效，充分發揮了參議員的主體作用和民意代表作用。邊區參議員密切聯系群眾，依法履行職權，積極參與國事管理，使參議會在發展民主、團結民眾、鞏固政權方面發揮了十分重要的作用。邊區的民主政治建設成就為世人矚目，也為我國人民代表大會制度的最終確立提供了寶貴經驗。當前學術界的研究主要側重于參議會的歷史地位和作用方面，本文擬對陜甘寧邊區參議員的工作進行歷史考察，以期對當前各級人大代表的工作提供借鑒。

一、參議員的產生經由公正且具有競爭性的選舉，強化了參議員的民意代表性

1937年5月12日頒布的《陜甘寧邊區議會及行政組織綱要》和《陜甘寧邊區選舉條例》，提出了“采取普遍的直接的平等的無記名的選舉制，保證實現徹底的民主”的選舉原則。[1]“普遍”是指選民“無階級、職業、男女、宗教、民族、財產與文化之區別”，除了漢奸、判刑被剝奪公民權利和精神病患者外，都有選舉權和被選舉權。“直接”是指各級參議員都由選民直接投票選出，無中間環節。“平等”是指選民在邊區政權選舉中享有平等權利，一人一票，效力相等。各級參議員每一名議員所代表的人口大致相等。無記名，亦稱“秘密”，是指選民在選票上只寫出被選人的姓名，而不寫自己的姓名。識字的選民采取劃票法，識字較少的采用畫圈法、畫杠法，完全不識字的則采用投豆法、燒洞法等。

參議員的產生經由公正且具有競爭性的選舉。一方面選民可以根據自己的需求和意愿在競爭的候選人中進行選擇，另一方面競爭性的選舉對當選者形成了很大程度的監督和制約，使其不得不謹慎行使選民賦予的權力，聽取并傳遞民意，而不敢濫用職權，損害選民權益。邊區參議員候選人的提名，采取各抗日黨派、團體聯合或單獨推薦、一定數量的選民聯署推薦三種方式。正式候選人的名額多于應選名額，邊區和縣參議員的候選人數比當選人數多兩倍，鄉村候選人數規定為當選人數的兩倍，進行差額選舉。候選人名單提出后，由選舉委員會張榜公布，讓全體選民討論批評，決定取舍。在選舉活動中，候選人提出自己的競選綱領，同臺闡述，并接受選民的咨詢、提問。臺下百姓盡可對候選人品頭論足。縣和邊區的參議員還可通過集會和媒體為自己拉票，進行競選。競爭性選舉保證了選民更直接地行使民主權利，保證了選民意思表達的自主性和真實性，也有利于候選人與選民的互動交流，有利于選民與參議員之間的相互負責與監督。

競爭性選舉極大地提高了廣大選民的參政積極性，陜甘寧邊區1931年、1941年、1945年的三次普選中，參選率逐次提高：第一次達70%以上，第二次達80%以上，第三次達82.5%。1940年晉察冀邊區7個縣的選舉統計，參選率達81.4%。[2]

優化參議員構成，擴大參議會的廣泛性和代表性。從黨派看，為改變在各級參議會和政府機關里共產黨員的“清一色”現象，1940年3月，中共中央發出了《關于抗日根據地的政權問題的指示》，提出在各抗日根據地政權中實行“三三制”原則，即“在人員分配上，應規定共產黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一”。[3]從1941年開始，邊區各級參議會的選舉和邊區各級政府的行政工作人員都按照“三三制”原則進行了選舉和調整，吸收了各方面的先進分子參與到參議會和政府中來。從階級階層看，三次鄉、縣到全邊區三級的民主選舉運動中，當選的參議員不僅有工人、農民、小資產階級知識分子，而且還有商人、地主、名流學者和自由職業者、宗教界人士、外國友人等，自然科學院、東方民族代表會、學生聯合會、華僑聯合會等團體也有人當選參議員。[4]從男女性別看，邊區政權重視鼓勵婦女參政，規定婦女當選人數應占有一定比例。邊區政府發出通令，各級議會選舉，應盡可能達到婦女參議員占百分之二十五。從民族構成看，在陜甘寧邊區的選舉中，少數民族具有平等的選舉權，且在選舉區域和選舉參議員的人數比例上有特殊的傾斜。1939年通過的《陜甘寧邊區選舉條例》規定：“少數民族有法定人數五分之一以上者，單獨進行該民族居民之選舉，得選出正式議員一人。”[5]參議員的結構優化，保證了各個不同利益群體都有適當數量的參議員參與參議會，或者說選出的參議員能夠代表不同利益群體的利益要求，最大程度地增強了邊區民主政權的合法性、包容性和適應性。

二、積極立法，為參議員履職提供法律保障

陜甘寧邊區第一屆參議會會議于1939年1月17日至2月4日召開，標志著邊區參議會制度正式確立。邊區參議會先后召開過三屆四次大會。參議會歷次會議通過的《陜甘寧邊區憲法原則》《陜甘寧邊區選舉條例》《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》《陜甘寧邊區參議會會議規程》等法律文件，以及有關會議文獻和發布的指示決定等，就參議員和參議會的職權、議事程序作了規定，其立法宗旨是充分發揮參議員和參議會作用，保障參議員和參議會行使職權，保障人民實現管理國家的根本權利。endprint

參議員和參議會具有重大職權。1943年4月25日公布的《陜甘寧邊區政紀總則草案》規定：“各級參議會為各級政權的最高權力機關，各級政府服從各級參議會之決議。”[5]邊區第二屆參議會修正通過的《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》明確規定了邊區參議會的職權：“選舉或罷免邊區政府主席、副主席、政府委員及邊區高等法院院長，監察及彈劾邊區各級政府、司法機關之公務人員，創制及復決邊區之單行法規，批準關于民政、財政、糧食、建設、教育及地方軍事計劃等各項計劃，督促及檢查邊區政府執行參議會的決議，決定邊區應興應革之重要事項等。縣和鄉市參議會也擁有類似之職權。”[5]

參議員的言論自由權得到保障。《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》規定，各級參議會議員在議會中之言論及決議，對外不負責任。第二屆參議會第一次大會修正的《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》規定，各級參議員在任期內，除現行犯外，非經各級參議會或常駐委員會之許可，不得逮捕或罷免。這次大會通過的《陜甘寧邊區參議會會議規程》也同樣作出規定，參議員在會議內自由發表言論，不受任何限制。

群眾議員和非黨參議員的發言權得到保障。在參議會中，官員參議員由于自身地位的優勢往往掌握著話語權，而群眾議員的發言機會比較少，不利于各方意見的充分表達。為此，《解放日報》發表社論，要求在邊區第二屆第二次大會上“不讓小組會及大會上的發言人多數屬于官方的干部及少數名流人物，而要使得純百姓議員代表無話不說無意見不講，一變去年干部發言占多數的偏向”。[5]林伯渠在關于陜甘寧邊區第三屆參議會的籌備講話中，要求參議會中的共產黨員“與非黨人士團結合作的方法要采取誠懇的態度，要和非黨參議員好好地商討，各種問題要避免那種擺老資格的態度”。對參議會上非黨參議員的批評，“應該采取歡迎的態度，不應掣肘他，而要啟發他，幫助他，在參議員分組討論的時候，要他們有話說，假使兩百人只有政府工作報告和黨員講話，非黨員就不講話，那像什么呢？”[5]群眾議員和非黨參議員充分發表自己的意見，有利于調動各方的積極性，可使政府得到更多真實情況的反映。

三、重視教育培訓，提升參議員的履職意識和能力

參議員履職能力和水平的提高，必須通過嚴謹而富有成效的教育培養才能實現。在陜甘寧邊區，“老百姓在官治下壓迫久了，雖然受了民治洗禮，但一般的文化尚未普遍提高，尚沒有養成反抗非民主的官僚主義的認識與能力。”[5]所以，提高參議員的民主認識和參政能力，顯得尤為重要而迫切。

提高議員參政議政意識。邊區第二屆參議會第一次大會召開前，陜甘寧邊區政府發出《關于邊區參議會開會至各縣信》，強調每個議員要認清自己的責任，“邊區參議會是一件大事，到會的議員不是參加完會就完事，而是代表全邊區人民來決定邊區抗日救國的大計。因此，每個議員都必先有準備，‘心中有數。”[5]副議長謝覺哉會后發表文章要求參議員廣泛聯系群眾，收集群眾意見和建議，做人民利益的代言人。通過加強職責教育，提高了參議員的履職意識。邊區第二屆參議會第一次大會上參議員“以無拘束，無成見，無強制，無私情的精神，批評了政府的工作，指出了政府許多的缺點”。[5]

為參議員知情知政創造條件。知情方能出力，參政必先知政。由于時局影響，參議會很難做到按期開會，因此，充分發揮常駐會的作用就特別迫切和重要。1940年6月邊區參議會開始設立常駐會，并建立了常駐會向非常駐議員報告工作制度。常駐會每隔3個月或半年，要進行工作總結，報告給各非常駐議員，對于非常駐議員的來信，常駐會必須做出答復。加強常駐會與非常駐議員之間的信息溝通，非常駐議員要經常給常駐會寫信，各級參議會或常駐會要經常取得聯系，邊區常駐委員分工到各縣各區鄉出席各級參議會會議，“這樣，一方面常駐會經常有新的人民意見反映；另一方面，各級參議會或常駐會互相了解工作，能取得幫助和改進的效果。”[5]為加強參議員對民情信息的了解，加強對政府工作的監督檢查，常駐會吸收一些參議員組成考察團，到各縣各鄉開展視察考察活動，了解人民實情，了解政府工作實施的效力。

指導、傳授議員參政技能。提出提案（即議案和建議）是參議員行使權力、履行職責的重要途徑。中共和邊區參議會對參議員如何提出高質量的提案進行了具體的指導。邊區第一屆參議會大會通過了12件重要提案，第二屆參議會第一次大會通過了400余件具體的提案，但是，由于缺乏指導，提案“未能集中在幾個中心問題上布置，展開討論，以致提案多而亂，浪費時間精力”。[5]為提高提案質量，在邊區第三屆參議會第一次大會召開之前，中共西北局給各級黨組織發出通知，提出“鑒于去年大會提案多而不精”的狀況，要求“各縣應好好準備提案，擇幾個中心的提案，收集充分材料（有實例說明），提出具體辦法（不只是原則的）”。提案“要能反映多數的下層意見，要在議員小組或常駐會上民主討論（不是黨包辦）”。[5]《解放日報》也發表社論，強調了提案提出的原則即重大性、普遍關注和可行性，社論指出“大會的提案，應該是大的，有原則性的”，“不要提得太零碎。要根據事實，切合老百姓需要的提案，通過了，便能按著行得通”。[5]由于對議員提出提案作了具體的指導，在邊區第三屆參議會第一次大會上，參議員們不僅對政府工作報告作了審慎周詳的討論，而且提出了許多具體切實可行的提案，有力地推進了參議會和政府的工作。

四、搭建履職平臺，提高閉會期間參議員履職成效

參議員履職包括參加參議會會議和閉會期間開展經常性參議活動兩個途徑。由于大會會期較短和參議員的“兼職”特性，參議員履職大量的是在閉會期間進行的。閉會期間的參議員活動，是參議會不可分割的整體和延續，是參議員履職的重要部分。在參議會閉會期間，參議員的工作主要有以下幾項：一是傳達參議會通過的決議、綱領。各級參議會閉幕以后，參議員必須向自己的選民傳達大會精神。在邊區第一屆參議會閉幕會上，參議會要求參議員把參議會的各種決議，“用最通俗的、群眾最容易懂得的言語，傳達給全邊區的人民”，“必須向著自己的選民傳達大會的一切決議，要求大家起來研究與擁護，一次傳達不夠，來二次三次，有機會就說”。[5]二是檢查督促各級政府執行參議會決議。參議會閉會期間，參議員要“幫助與檢查、督促各級政府的執行及其執行程度”，保證參議會的決定具體的實行。[5]三是聯系群眾，集中群眾意見。參議員要深入基層和群眾，廣泛收集群眾意見和建議，做群眾利益的代言人。第二屆參議會第一次大會閉會后，副議長謝覺哉發表文章指出，“邊區參議員代表民眾而來，又回到民眾中去。除盡個人應盡義務外，還應經常把所看到的：如公務人員溺職或執行不力，民眾中有何疾苦與隱情，民眾中有何新的意見，隨時告訴邊區參議會常駐會以便通過政府使之實現。”[5]endprint

為了更好地聯系群眾，許多地方成立了議員小組，將參議員與所屬轄區的選民聯系起來。“把每一個議員應該管轄的居民固定起來，使居民與議員發生密切的聯系，征求居民對各種問題的意見，充分發揮議員的作用”。“每縣的邊區參議員應組成小組，兩個月會商一次，匯集意見，送邊參常駐會審議，轉達政府。”“這不僅為著時局緊張，減少勞費，而是使得參議員經常和人民聯系，使得常駐會經常和各參議員聯系，使得召集的大會或代表會更有準備和更有效果。”[5]各議員小組深入群眾，進行調查研究，聽取群眾的呼聲，了解那里的公務人員是否稱職，法令是否執行，有無違反人民利益的壞例子及其能幫助人民的好例子，上級是否來檢查過或深入檢查過工作等情況，然后將各個方面的意見綜合起來，形成符合實際的提案提交各級參議會。

五、加強選民監督，推動參議員認真履職

權力不加監督和制衡，就會濫用和腐敗。同樣，選民對于其權力委托人和政治代表人——參議員也要實施監督和制約。選民對各級參議會參議員的監督制度原則體現在邊區歷屆參議會制定的憲法性法律文件中，具體監督制度安排則集中在三個《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》中，監督的主要形式是檢查參議員工作、候選人競選和選民行使罷免權等。

參議員向選民報告工作是選舉的一項必備程序，同時也是選民監督參議員的重要途徑和方式。《陜甘寧邊區憲法原則》第三條明確規定，“各級代表對選舉人負責”。[6]“一般是在選舉會上先由上屆政府向選民作詳細的工作報告，說明政府法令的執行及去年參議會的提案的執行程度，哪些做了，哪些沒有做，什么原因等等。要報告參議員的工作，哪一個盡職，做得好，哪一個不盡職，做得不好等等，發動老百姓來熱烈地討論。”[7]在選舉運動中發動選民檢查批評政府工作和參議員工作，“不僅發現了問題，而且知道了人民對什么滿意，對什么不滿意，今后應努力的方面是什么，為我們開展工作指明了方向，為認識好人、搞好自治打下了基礎。”[8]這是選舉（法定改選）前的檢查，而選舉本身又是一種最直接最徹底的檢查監督方式，稱職繼續當選，不稱職則肯定落選。通過候選人的競選活動，讓選民更好地了解候選人的能力和工作成績，在選好參議員的同時也監督了參議員，促使參議員對選民負責，認真履行職權。

邊區選舉條例賦予選民對參議員的強力監督權——罷免權。“任何由選舉產生的機關或代表會議，只有承認和實行選舉人對代表的罷免權，才能被認為是真正民主的和確實代表人民意志的機關。這是真正民主制的基本原則，對于一切代表會議都是如此。”[9]第二屆參議會第一次大會和第二次會議通過的《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》均規定：“各級參議員在任期內如遇有不稱職者，得由該級各參議員之法定人數十分之一以上之選民提議，經由該選舉單位投票罷免之。”[6]“邊區各級參議會與政府，是老百姓選舉的，但做得對不對，應該向老百姓報告，請老百姓檢查，看要你不要。”[10]

結語

陜甘寧邊區參議員工作的寶貴經驗，對當前各級人大的代表工作具有重要的借鑒意義。人大代表是人民代表大會的主體，是國家權力機關的組成人員，他們履行職務情況如何，直接關系到權力機關作用的發揮和人大制度優越性的彰顯。我國憲法和全國人大組織法、地方組織法、選舉法、代表法等法律對人大代表的權力和義務作了明確規定。近年來，人大代表在參政履職、建言獻策等方面的能力不斷提高，代表作用的發揮也越來越好，但仍有一些代表不愿履職、不會履職、不敢履職，部分代表成為了“掛名代表”、“啞巴代表”，與憲法法律的要求和人民群眾的期望還有較大差距。黨的十八大提出了完善代表聯系群眾制度、增強代表依法履職能力的要求。十八屆三中全會也強調指出，要加強人大常委會同人大代表的聯系，充分發揮代表作用；通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式密切代表同人民群眾的聯系。各級人大及其常委會要積極借鑒陜甘寧邊區參議員工作經驗，進一步健全代表工作機制，密切代表與群眾的聯系，推進代表履職監督，提升代表工作實效，充分發揮人民代表大會的職能作用和制度優勢。

參考文獻：

[1]延安民主模式研究課題組.延安民主模式研究資料選編[M].西北大學出版社，2004∶243.

[2]劉政.民主政治選舉第一——抗日根據地的民主選舉運動[J].中國人大，2002，（3）.

[3]毛澤東選集（第2卷）[M].人民出版社，1991∶742.

[4]陜西省檔案館，陜西省社會科學院.陜甘寧邊區政府文件選編（第6輯）[G].中國檔案出版社，1988∶133.

[5]《陜甘寧邊區政權建設》編輯組.陜甘寧邊區參議會（資料選輯）[G].中共中央黨校科研辦公室，1985.

[6]中國科學院歷史研究所.陜甘寧邊區參議會文獻匯輯[G].科學出版社，1958.

[7]中國現代史學會.二十世紀中國社會史研究[M].當代世界出版社，1998∶455-456.

[8]中共慶陽地委黨史資料征集辦公室.陜甘寧邊區時期隴東民主政權建設[M].甘肅人民出版社，1991∶588.

[9]列寧全集（第26卷）[M].人民出版社，1986∶314.

[10]韓延龍，常光儒.中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編（第1卷）[G].中國社會科學出版社，1981∶1.

【責任編輯：孫 巍】endprint