從協商民主理論看人民政協界別設置的優化

摘 要：協商民主理論是推動人民政協界別優化的重要理論依據。協商民主尊重多元的原則要求增強人民政協界別的包容性；協商民主倡導平等對話的精神要求人民政協平衡各界別的話語權；協商民主理性共識的價值取向要求人民政協界別設置要有利于民主價值的實現。目前，人民政協界別設置存在的問題影響著界別作用的充分發揮。因此，在協商民主理論視域下，優化人民政協界別設置，應從明確“一個定位”、統一“兩個標準”、遵循“三條原則”、把握“四個關系”著手，以更好地發揮人民政協的協商民主價值。

關鍵詞：協商民主；人民政協；界別設置；優化

中圖分類號：D627 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0010-04

作者簡介：劉菊香（1976-），女，湖南桃江人，廣西社會主義學院副教授，研究方向：統戰理論和中國特色政黨制度。

協商民主理論雖于20世紀七八十年代興起于西方，但在中國以人民政協為平臺已進行了長期的實踐。目前，“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”[1]12012年黨的十八大報告首次在黨代會上確認“協商民主”概念，強調要“充分發揮人民政協作為社會主義協商民主的重要渠道作用”；[2]2013年黨的十八屆三中全會再次強調“推進協商民主廣泛多層制度化發展”、“發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”。[3]這些重要論斷要求人民政協進一步發揮協商民主價值。界別是人民政協的組織特色，在全面深化改革的新形勢下，以協商民主為理論依據，探索如何進一步優化人民政協界別設置、彰顯界別特色，乃是關系到人民政協協商民主實效的重大現實問題。

一、協商民主是推進人民政協界別優化的重要理論依據

協商民主的核心理念是政治共同體中多元主體通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策與政治生活，它強調協商主體的平等性和公共理性，協商過程的公開性和普遍參與，協商程序的規范性和制度化，協商結果的共識和合法性。[4]在我國，體現協商民主精神最典型的實踐是人民政協，其界別設置與協商民主精神相契合，這些契合點成為人民政協優化界別設置的理論依據。

1.協商民主尊重多元的原則要求增強人民政協界別的包容性。多元性是協商民主興起的社會基礎和理論基礎，是協商民主的核心要素之一。20世紀以來，隨著社會分化的加劇，不同個人、政黨、社會團體、民族、種族、宗教等對政治、經濟、社會和文化等不同的利益訴求不斷增強，多元的主體與多元的利益取向逐漸形成一種多元的文化認同。這種多元化的社會勢必要求政治制度設計和政治體制要考慮不同利益主體的利益訴求，對此作出明確回應，協商民主就是適應多元性社會現實、多元性利益訴求的產物。喬舒亞·科恩承認存在“合理多元主義的問題”，[5]305約翰·凱克斯則認為“實現美好生活所必須的價值具有不可通約性；這些價值是彼此沖突的，而實現某些價值就會排斥其他價值；價值沖突的解決缺乏權威性標準，標準是多元的；但是，價值沖突仍然存在合理的解決途徑”。[6]實際上這個解決途徑就是通過協商實現對個體價值和偏好的維護。因此，多元主義成了協商民主的基本前提，在某種程度上也可說是協商民主的動力，因為“就文化多元主義來說，多樣性甚至促進公眾利用理性，并使民主生活生氣勃勃”。[7]

我國是一個由諸多具體利益群體組成的社會，人民政協的政治協商也是以承認界別多樣性、利益多元性為前提的。可見，協商民主尊重多元的原則與人民政協界別的多樣性、廣泛性、包容性是完全相契合的。從人民政協界別演變的歷史發展軌跡來看，1949年參加第一屆人民政協的585名代表就來自14個黨派、9個區域、6個軍隊、16個團體及特邀共46個組成單位；從1954年第二屆到今天的第十二屆，人民政協以界別為基礎的政治協商適應不同社會階段的多元社會分層結構，不斷對界別進行調整，界別數量從第二屆的29個發展到現在的34個，包括中共、各民主黨派和無黨派人士的10個黨派，共青團、總工會、婦聯等8個社會團體，文藝、科技、教育、經濟、農業等11個行業界別，以及少數民族界、宗教界、香港特邀人士界、澳門特邀人士界和特別邀請人士界。隨著十八屆三中全會后改革的進一步深化，各領域都將產生新的變化，非公有制經濟人士、擁有農業經營權的專業大戶、家庭農場主等新的統一戰線成員已出現。適應這種新的變化與新的形勢，協商民主尊重多元的原則勢將要求進一步增強人民政協界別設置的包容性，回應出現的新階層，最大限度地吸納新的社會階層群體，將新的統一戰線成員的訴求納入體制框架中來表達。

2.協商民主倡導平等對話的精神要求人民政協平衡各界別的話語權。平等性也是協商民主的核心要素和重要理論內涵之一。無論是協商民主還是選舉民主都重視對平等價值的追求。選舉民主雖注重個體的平等選舉權利，但往往導致總體上出現“多數人對少數人暴政”的不平等現象；而協商民主正是為彌補選舉民主的這種不足才應運而生，其更注重于對平等價值的追求。協商民主倡導多元價值主體機會平等地參與對公共事業的協商過程，通過平等對話，充分表達個人的觀點，使個人的協商能力得到充分發揮。“協商民主理論的真正問題在于它要求平等和自由的參與權利，意味著個人、利益團體以及歷史上曾被排斥在決策之外的團體都是平等的。”[8]協商民主追求的平等既包括協商主體在政治地位上的平等、參與協商機會的平等，也包括資源的平等、對協商結果影響能力和參與能力的平等等方面。“平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權利決不受制于政治的交易或社會利益的權衡”，[9]協商民主倡導平等協商正是為了保障公民的平等權利，如果沒有平等，協商民主擺脫不了被操縱的命運。

人民政協界別設置體現著協商民主追求的平等精神和理念。首先，從第十二屆全國政協委員的構成來看，無論是占9人的青年團還是多達166人的特別邀請人士，組成人民政協的34個界別沒有大小強弱之分，在政治地位上是平等的，都可以通過政協會議、提案、社情民意信息等多種途徑發表個人的意見建議。其次，從各界別參與政治協商的機會和資源的平等來看，34個界別的委員雖存在意識形態、個人信仰和生活方式等諸多差異，但都享有平等對話的權利，不存在某個特殊主體凌駕或主導其他主體參與協商。在人民政協，各協商主體雖都接受中國共產黨的領導，但在政治協商中卻是平等的，各界別提出的意見建議都能得到平等的對待和反饋。再次，從人民政協各界別的協商能力平等來看，雖不是所有委員都必須有等同的個人能力，但各界別政協委員的個人能力在政治協商中能得到充分發揮。隨著社會的發展，協商民主倡導的平等更多地應體現在平等對話精神上，在某個時期某個階段，參與協商的機會是有限的，而利益訴求卻是不斷變化的，這就要求人民政協不斷增強界別的平等，平衡各界別的話語權。endprint

3.協商民主理性共識的價值取向要求人民政協界別設置要有利于民主價值的實現。協商民主的價值取向是對公共理性共識的追求。達成共識是協商的結果和目的，是通過協商與妥協方式實現的。在達成共識的協商與妥協過程中必須有一種價值取向主導，那就是以理性的方式對話實現對公共利益、公共價值的追求。正如喬舒亞·科恩說的，“理想協商的目標是實現理性推動的共識——發現對所有承諾其行為依據在于平等公民對各種選擇所作的自由、理性評估結果的參與者或者具有說服力的理由。”[3]57杰拉德·F·高斯則認為，“當代協商民主的獨特性在于理性理想與公共正當性理想的結合，或者說獨特公共理性的賦予。”[3]55協商民主的實質就是推進公民有序的政治參與，實現人民當家作主。因此，協商過程就是“協商主體按照一定的運作規程，理性表達不同意見，進行充分的理由交換、溝通和解決糾紛，最終達成合理、公平的共識的過程”。[10]

人民政協是我國人民政治參與的一種途徑，是一種重要的民主實現形式。目前，人民政協34個界別各代表某一具有一定共同特征的群體利益，各界別在人民政協的政治協商是一種社會精英、結構化的協商論壇式的協商，還不可能讓每一個公民都參與到協商中來，這就要求各界別委員在協商過程中既要表達所在界別的利益訴求，又能很好地承擔起規范和引導作用，理性平等地表達、交流、討論，“對國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題”通過充分協商達成共識。人民政協政治協商實際也是各界別理性達成共識的過程，其價值取向也仍是對公共理性共識的追求。隨著新的社會階層的產生和發展，協商民主理性共識的價值取向要求人民政協在優化界別設置時要進一步著眼于民主價值的實現，無論是增減界別還調整界別內部結構，應看這種改革是否能實現對公共理性共識價值追求，看其是否能提升社會主義協商民主的質量和水平。

二、我國人民政協界別設置存在的主要問題

我國人民政協制度設計的初衷就是以界別為基礎進行協商來表達和整合各群體的利益，以發揚社會主義民主。但理想與現實之間總是存在有距離，理想的落地總是伴隨著陣痛。從一定意義上說，人民政協界別設置問題的實質是協商民主理論如何更好地落地實踐的問題。目前，我國人民政協界別設置還存在不少問題，影響著界別作用的發揮，影響著協商民主的實效。

1.界別設置面不夠齊全，包容性有待加強。一是界別設置未能與時俱進地優化、調整。從人民政協的歷史發展來看，應該說每一次大的社會階層結構的變化發生時，人民政協界別都或多或少作出了調整，但是這種調整仍顯滯后和不相適應。如統一戰線范圍從1979年第14次全國統戰工作會議提出的8個方面擴大到了2006年第20次全國統戰工作會議提出的15個方面，目前甚至還有新增的趨勢，但人民政協從第二屆的29個界別增加到今天的34個界別與此發展變化還不完全適應，需要適時、及時優化調整。二是一些在經濟社會發展中起重要作用的階層、群體未能在34個界別中得到充分體現。如法律界人士在我國推進依法治國、法治中國建設方面有較大發言權，但人民政協界別設置中并沒有法律界，第十二屆全國政協2237名政協委員中分散在各界別的律師僅有14名；外來務工人員已成為一個重要社會群體，但從第十二屆全國政協委員名單來看基本沒有外來務工人員。又如教育界，從第十二屆全國政協108名教育界委員來看，我國中、小學教師如此龐大的一個群體卻各只有1名委員；不帶行政職務的普通教育界委員僅有23名，約占21.3%。三是部分界別劃分不科學，存在交叉重合。如黨派中的民建與經濟界、科協與科技界、工商聯與經濟界、民盟與教育界等或多或少存在交叉。問題最突出的要數特邀人士界別，這個特殊的界別實際上是各個界別安排不下人士的匯聚。

2.界別設置不均衡，平等對話不夠。一是各界別委員構成比例不平衡。按照協商民主理論，人民政協各界別要在協商中享有平等的話語權，需要有一個較合理、較均衡的比例。從第十二屆全國政協委員的構成來看，特別邀請人士界、經濟界、文化藝術界是委員人數排在前三位的界別，分別為166、151、145人，三個界別人數占全體委員的20.7%，遠高于34個界別的平均比例3%；共青團、臺聯、臺盟是排在后三位的界別，分別為9、15、20人，三個界別人數占全體委員的比例還不到2%。民建和工商聯成員以經濟界人士為主、民盟和民進成員以教育界人士為主、農工黨成員以醫衛界人士為主，而人民政協又專門設有經濟界、教育界和醫衛界，這就造成這三個行業的委員在事實上所占比例過大，特別是經濟界本身就是人數排在第二的界別。二是各界別內部“草根與精英”的比例明顯不平衡。目前，我國人民政協的協商民主基本屬于“精英民主”，“人大代表中有修腳的、掏糞的，但政協委員中鮮有賣糖果的、掃馬路的”。[11]農業界本應代表占全國人口70%的農民，但第十二屆全國政協農業界只有67名委員，所占比例雖達到平均比例3%，但與全國人口70%是農民的比例嚴重不相符，而且67名農業界委員中卻沒有一名是真正的農民。同樣，工會界別中真正來自生產一線的工人也是屈指可數，教育界基層教育工作者的比例也極小，這種不平衡很難實現平等對話。

3.界別代表性不充分，民主價值發揮不夠。一是委員的界別意識不強。從政協委員的產生來看，目前人民政協實行的是邀請制，雖在被邀請前要經過組織的提名推薦、協商，還要經政協全體常務委員過半數同意通過才成為政協委員，但這種被邀請的委員往往成為一種榮譽，既未體現委員本人的意愿，也未體現各界別的意愿，也就是說，政協委員從一產生實際上就缺乏“初始”界別意識。從政協委員參與政協的活動來看，每年除了“兩會”期間的小組討論是按界別分組討論外，提交提案、參與調研、反映社情民意等活動除黨派界別外基本不以界別為單位開展，大多數委員也很少以界別身份參加這些活動，使得大多數政協委員界別歸屬感不強，界別身份意識淡薄。二是委員履行政治協商職能時界別作用發揮不夠。界別委員本應代言本界別群眾，但目前各界別委員與本屆別群眾嚴重缺乏溝通，在履行參政議政、政治協商職能時，大都不重視了解本界別群眾的需求，協商后也很少有向本界別群眾傳達、宣傳溝通協商結果，界別作用發揮不充分。如從2014年政協第十二屆全國委員第二次會議上提交并立案的4982件提案來看，委員個人提案4600件，約占92.3%，民主黨派中央全國工商聯提案340件，人民團體提案8件，界別和界別小組政協專門委員會提案34件，后三項相加也只占7.7%，由此可見一斑。[12]endprint

三、協商民主視域下優化人民政協界別設置的路徑選擇

2006年《中共中央關于加強人民政協工作的意見》就已經指出：“要適應改革開放和經濟社會發展的實際情況，研究并合理設置界別，擴大團結面，增強包容性。”[1]12可見，優化人民政協界別設置以更好地發揮協商民主價值是當前人民政協加強自身建設的一項重要任務。筆者認為，針對目前人民政協界別設置中存在的問題，以協商民主理論為依據優化界別設置，應明確“一個定位”、統一“兩個標準”、遵循“三條原則”、把握“四個關系”。

1.明確“一個定位”。從人民政協的性質看，人民政協既是“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，也是中國人民愛國統一戰線的組織”。[13]作為我國多黨合作制度的重要機構，人民政協的協商民主首先應是中國共產黨與民主黨派、無黨派人士之間就國家大政方針及重要問題進行的政治協商；而作為統一戰線組織，又要求其是各階層各界群眾的利益訴求的表達渠道，應盡可能地擴大包容性，其協商民主更多地表現為一種社會協商。這就造成了一種困惑，既不利于充分發揮民主黨派在多黨合作中的功能和作用，也不利于人民政協界別作用的發揮。要優化界別設置、真正發揮界別作用，首先要解決的是對人民政協的協商民主進行準確定位。從國家與社會關系的角度來看，人民政協是溝通國家權力系統與公民社會系統的橋梁和紐帶，人民政協協商民主的實質也就是國家權力系統與公民社會系統圍繞著公共政策、公共利益在不同領域、不同層次開展的協商活動。因此，人民政協協商民主從類型上來看，也就可以分為政治協商和社會協商兩大類，其政治協商強調的是以人民政協為平臺開展的政治協商特別是黨際之間的政治協商，而其社會協商強調的是人民政協各界別尤其是以職業劃分的各界別代表本界別群眾進行的協商。明確了人民政協協商民主不僅是政治協商還是社會協商的定位，我們才能進一步明確地對人民政協界別進行定位，即它是參與政治協商的重要主體、社會各方面參與民主協商的利益代表，是民主參與的有序渠道，是黨和政府聯系群眾的橋梁，是擴大人民群眾政治參與的重要組織形式。

2.統一“兩個標準”。在優化界別設置的問題上，要有統一的界別設置標準和細化的委員比例標準。一是要有統一的界別設置標準。目前，人民政協界別設置標準更多的是一種慣例的沿用，沒有明確的文件對此作出規定。既然協商民主理論是優化人民政協界別設置的理論依據，那么界別設置的標準主要應看它是否有利于培養公民的協商民主意識和實現協商民主價值。在此基礎上，根據界別是隨著社會階層、社會結構和社會利益群體的發展而進行調整的歷史，可以在保持現有黨派、團體、綜合界別的基礎上，重點對行業界別統一按階層劃分標準增減界別，作為對原有組織特色的輔助和補充。如工商聯的委員主要代表非公有制經濟人士的利益，那就可以明確經濟界委員主要代表公有制企業經濟人士的利益，同時在經濟界內部，隨著金融界、保險界等在社會經濟中作用的壯大，可以階層劃分標準增設相關界別，使界別的代表性更強。二是要有細化的政協委員比例標準。在界別的設置上，不僅要有統一的界別設置標準，更要有細化的委員比例標準。現在的34個界別，黨派界別和人民團體界別比例基本比較合理，職業界別和特邀界別不夠合理，應劃分細致的標準。只有劃分細致的委員比例標準，才能將合適的人劃入各界別，并平衡各界別在協商中的話語權。本著使每個社會階層、群體都能獲得相對公平的參與機會的原則，可按照如下公式大致計算各界別委員的人數：委員總人數÷界別數÷黨派或團體數=每種職業在各黨派或團體的代表數。在此基礎上，可以依各界別在經濟社會生活所作貢獻的大小對所占比例進行適當調整。

3.遵循“三個原則”。為適應社會結構變化和政治發展需要，調整和優化界別設置應遵循“基本主體穩定、新生力量適時補充、界別內部構成適當優化”的原則，實現各階層各領域群體均衡有序的利益表達。界別設置的調整和優化應是一種漸進式改革，特別是作為多黨合作和政治協商的重要機構，保持黨派團體和人民團體界別的相對穩定十分必要，否則將動搖我國基本政治制度的根本。界別設置是與某個時段社會結構相適應的，界別設置也就不可能一勞永逸，應根據經濟社會的發展變化適時吸納新產生的社會階層，適時補充新生力量。界別內部結構隨著社會的發展，一些界別代表的階層群體可能萎縮，另一些則可能日漸膨大，應根據變化發展進行細化和優化。根據界別優化的三條原則，對目前人民政協界別的設置可以進行如下調整：一是適當增設新的界別，吸納新社會階層的代表。增設新的界別目的是增強人民政協的主體包容性，在目前界別設置標準未明確統一的情況下，增設新的界別需謹慎，只有在現有界別通過合并微調都無法容納、在經濟社會中確起重要作用、在政協活動中明顯“缺位”的階層群體才可考慮增設新的界別。據此，目前可考慮增設法律界、社區界、中介組織界。二是合并部分交叉重疊的界別。目前，34個界別中交叉重疊的界別主要有共青團與青聯界、科技界與科協界、民盟與教育界、農工黨與醫衛界、臺盟與臺聯等，本著“基本主體穩定”的原則，黨派團體界別應保持不變，可對委員人數較少、代表性基本相同的共青團與青聯界、科協界與科技界進行合并，以整合資源。三是對現有界別的代表人數和比例進行微調。在沒有統一的界別設置標準出臺前，可按所代表群體所占的人口比例和界別在經濟社會中所作貢獻相結合的標準進行調整優化。如農業界代表群體人口比例較大，經濟界在經濟社會中所作的貢獻大，應適當擴大這兩個界別代表的人數和比例；新社會階層除增設新界別的階層外，其他應與現有的界別有效“對接”，增加相應界別中新社會階層代表的人數和比例。四是細化和優化界別內部結構。目前，人民政協許多界別內部結構都需優化，如農業界，不僅需增加代表人數，還需調整其結構，既要大幅增加普通農民代表和林、牧、漁業代表的比例，還應將農業界細分為農村管理者、農業專業戶、農業專業技術人員、農民工、農民；又如社會福利和社會保障界，社會福利是社會保障的一部分，應將這個界別改為社會保障和社會工作界，細分為社會保障和社會工作兩部分。endprint

4.把握“四個關系”。界別設置應把握精英與大眾、個體與群體、界別身份與協商能力、界別組織化與界別代言功能之間的關系，才能真正發揮界別的民主價值功能：一是精英與大眾的關系。1949年人民政協產生時最初的性質是社會各界精英的代表開展政治協商的機構和平臺，各界別委員不僅是精英，而且也主要代表所在界別的一小部分社會精英的利益。但隨著社會的發展，傳統的精英定位已不能滿足日益擴大的公民有序政治參與要求，這就帶來了人民政協界別是精英的還是大眾的、政協委員是繼續保持精英化還是走向大眾化的問題。從人民政協的性質和功能看，人民政協界別設置在堅持精英定位的同時，也應成為普通公民政治參與的渠道。應通過優化界別設置，讓不同階層、不同利益群體中有參政議政能力的精英代表所在界別的群眾進行有序政治參與。二是個體與群體的關系。政協委員是個體，是動態變化的；界別是群體，是相對靜止固定的。處理好個體與群體的關系就是處理好委員個體利益表達與代表群體界別的關系。政協委員是各界別的精英和利益代言人，因此，政協委員應增強界別意識、群眾意識，深入界別群眾，了解所聯系群眾的利益訴求，在參政議政、政治協商活動中注重發揮界別的整體優勢和集體智慧，積極代表界別群眾提出意見建議。三是界別身份與協商能力的關系。作為政協委員，應注意自身的界別身份與自身的協商能力是否匹配。人民政協協商民主具有廣泛性、包容性的關鍵所在是政協委員的界別代表身份。政協委員是各界別的代表，是連接黨委政府與界別群眾之間的紐帶和橋梁。在明確政協委員界別身份的情況下，更重要的是在現有格局下提升政協委員的協商能力，達到能力與身份相匹配。目前，可以在界別外設立輔助機構，對政協委員履職能力進行培訓，提供協商必要的信息、資料等；在界別內設置專業提案工作小組，在參加協商活動前對本界別要提交的提案進行充分討論協商，提升界別協商能力。四是界別組織化與界別代言功能的關系。增強界別組織化程度與優化調整界別密切相關、相輔相成。界別組織化程度的高低影響著政協委員界別意識與協商能力的提高，影響著政協委員界別代言功能的發揮。目前，界別內部應通過建立界別召集人工作機制、政協專委會聯系界別小組工作機制、界別內部協調溝通機制、界別工作考核評比機制、界別活動監督機制等加強制度化建設；界別外部應通過加強界別與界別、界別與政府相關部門的聯系，提升人民政協界別組織化水平。

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【責任編輯：黎 峰】endprint