工業化、城市化與區域經濟協調發展研究

■ 雷仕鳳 教授（湖北文理學院經濟與政法學院 湖北襄陽 441053）

引言

工業化和城市化是人類文明發展史上的里程碑。工業化和城市化是一個國家如何由貧窮落后走向發達繁榮的必由之路，實現工業化和城市化是發展中國家經濟社會發展最重要的任務。如果說農業文明標志著人類可以通過自身的勞動初步擺脫自然界提供的基本生產資料的制約，那么工業文明則是標志著人類在農業文明形成的初步繁榮基礎上，極大豐富和滿足自身物質需求的又一次革命。城市化則是工業文明的自然延伸，是工業時代人類不斷滿足物質需求、提高生活質量之后進而在非物質的精神生活方面進一步拓展需求的結果，為實現人類全面發展提供了廣闊空間。工業化的不斷發展以及城市化水平的不斷提高意味著社會經濟發展的重心由農業轉向非農業領域，伴隨著勞動力、資金等生產要素向非農領域的集中，大量土地由農業生產轉向非農業生產領域也成為不可避免的趨勢，這就造成了“非農化”現象，即工業化和城市化發展過程中土地資源由農用轉變為非農用的現象。由此，當今的中國工業化和城市化面臨著一系列問題：工業化、城市化是否動搖農業作為國民經濟基礎產業的地位，在低成本發展工業化城市化與失地人口的可持續安置和發展之間如何進行選擇和平衡，工業化、城市化如何與農地非農化結合。工業化、城市化協調發展過程中應特別處理好諸如平衡好農地保護與農地非農化之間的關系等幾個方面的重要關系，以保證工業化和城市化的順利發展，使工業化和城市化帶來的社會福利達到最大化并且為最廣大的社會所分享。本文針對上述問題，對工業化、城市化與區域經濟協調發展開展研究，力求找出問題的答案，為有關方面決策提供借鑒。

工業化、城市化、農地非農化引發的社會經濟問題

（一）工業化、城市化、農地非農化與農業在國民經濟中的地位問題

工業化和城市化的發展意味著人們已經跨越了農業經濟時代，農地非農化也說明一個國家和地區的生產性資源向非農領域轉移的趨勢，但這并不必然意味著農業在國民經濟體系中處于可以被忽略不計的地位。無論工業化和城市化時代物質多么豐富、技術多么先進、生產多么發達，人們始終未能超越的一個事實就是：糧食是人們的基本需求，農業是滿足這一需求的行業。對于人口規模較小、農業生產資源稟賦先天不足的國家而言，通過國際農產品市場滿足國內需求與其說是尊重市場規律的安排，不如說是一種無奈地選擇。對于人口規模較大的國家而言，一方面，如果放任農地非農化的發展，可能給國民經濟帶來風險，農產品的周期性和脆弱性可能使得關系到國計民生的戰略資源無法自給而受制于人，形成國民經濟發展動蕩不安的隱患；另一方面，如果強行抑制農地非農化，顯然又有違資源配置的基本經濟法則，損害經濟發展效率。

（二）與工業化、城市化相關聯的勞動者在農地轉用后的生存與發展問題

工業化、城市化、農地非農化改變了土地使用的方式，作為基本生存要素的土地參與價值形成的方式也隨之發生變化。這樣一來就產生一個問題：如何保證原來以地謀生的人口獲得可持續的生存和發展機會？對農地非農化的受影響人口而言，其出路不外乎二條：一是繼續從事農業生產經營活動，二是轉入非農業生產經營活動。對于前者而言，必須回答的問題是，農地非農化是否使他們完全失去了土地？如果只是部分失去土地，那么剩余的土地能否保證他們獲得可持續生存和發展？如果不能保證又怎么辦？如果是失去全部土地，那又通過什么方式使得他們能夠重新獲得土地？對于后者而言，必須解決的問題是，有無足夠的非農勞動就業機會充分吸納這些失去土地的勞動力？過去從事生產經營的勞動者是否愿意或是否有能力從事非農業生產經營活動？不幸的是，現實世界里，我們經?？吹絻煞N極端事例：在中國，屢屢出現土地被工業和城市發展占用后的農民因缺乏基本生產資料而陷入困境的案例，農地非農化的失地人口成為“種田無地、上班無崗、社保無份”的“三無農民”。在拉美一些國家里，大批農民涌入城市，但城市非農領域吸納能力有限，形成了就業不足、貧富懸殊、治安混亂、環境惡劣的貧民窟，被人們稱之為城市化的“拉美陷阱”。

（三）與工業化、城市化相關聯的農地轉用各環節利益格局調整問題

農地的非農化，牽涉到各種不同的利益主體。在中國的國家基本制度決定的農地屬于國家或者農村集體經濟組織所有的格局下，農地的轉用可能涉及的利益相關主體包括：農地實際所有者、土地承包者、集體經濟組織中的其他成員、集體經濟組織、地方政府、中央政府、農地轉用后用地單位等。在農地轉用過程中，這些利益相關主體的利益如何調適？農地非農化帶來的土地增值如何分割？這些問題必須得到妥善處理，否則將增加社會發展的成本或者形成社會不穩定的隱患。要在農地非農化過程中照顧到各利益相關主體的利益，取得利益均衡，必須制定出完善的法規制度，探索出具有可操作性的政策措施。

中國工業化和城市化協調發展面臨的難題

當今的中國工業化和城市化還面臨著一系列問題，這些問題不僅關系到我國農業生產能否保持平穩發展并為工業化、城市化提供有力的支撐，也關系到我國的工業化、城市化是否以一種健康的可持續的方式得到發展。目前中國工業化、城市化協調發展面臨的主要難題表現在三個方面：

工業化、城市化是否動搖農業作為國民經濟基礎產業的地位。具體而言，伴隨農地非農化的大趨勢，中國能否守住18億畝耕地面積的紅線，最終確保國家糧食供給安全。2007年以來，國內和國際市場上糧食價格的迅速上漲，推動了新的一輪物價普遍上漲，進而影響到整個國家宏觀經濟政策的走向。這再一次提醒我們，作為糧食基本需要立足于國內供給的人口大國，工業化、城市化過程中的耕地保護和糧食安全不能忽視，否則造成的波動和起伏將使我們付出沉重的代價。

在低成本發展工業化、城市化與失地人口的可持續安置和發展之間如何進行選擇和平衡。一方面，有學者和官員津津樂道于改革開放30多年以來中國的發展速度，特別是對照印度等國家由于工業建設和城市發展用地異常艱難而使得有些重大基礎設施的建設舉步維艱的事例，對中國式的舉國體制下的低成本土地征收和快速建設模式贊賞有加；另一方面，每年數百萬計的部分或者完全失去土地的農村人口如何得到可持續的安置和發展，目前還沒有探索出一條具有普遍性的模式和辦法。

工業化、城市化如何與農地非農化結合。既實現工業化城市化的可持續發展，又能保持農村社會穩定，并借此推動農村經濟、社會乃至增長制度的變革，使之成為解決三農問題的突破口和著力點，這其實是第二個問題的進一步延伸和發展。工業化也好，城市化也好，失地人口的安置和發展也好，在農地非農化過程中其實是一個利益格局的調整。中國的發展，需要一個穩定的環境，而維護七億多農村人口的基本權益，是保證農村社會穩定的前提。工業化、城市化必須在維護農民基本權益的前提下進行，同時，中國的進一步發展最基本的推動力應該是挖掘內部需求，而這個內部需求的最大潛在力量來自于農村人口。要把這個潛在力量變為現實，離不開農村基本經濟制度尤其是土地制度的改革和完善。工業化、城市化恰好為改革農村基本制度提供了一個外在動力，這是一個難得的契機。如何把握這個機會，既取決于農村基本經濟制度改革的總體走向，也與工業化、城市化過程中具體政策的創新有關。

工業化、城市化協調發展過程中特別注意的重要關系

農地非農化因工業化和城市化的發展而引起，由于以農地為基礎的農業生產在國民經濟和社會發展生活中具有特殊的基礎地位，即使在工業高度發達、城市水平相當高的社會里，農地非農化也會通過對農業生產的影響以及其它機制傳遞對工業化和城市化的反作用。因此，農地非農化必須與工業化和城市化之間保持一種協調發展關系，才能保證工業化和城市化的順利發展，工業化和城市化帶來的社會福利才能達到最大化并且為最廣大的社會所分享。

第一，正確認識工業化、城市化與農地非農化的關系，平衡好農地保護與農地非農化之間的關系，探索并建立適合我國國情的工業化、城市化道路。首先要正確認識工業化、城市化與農地非農化的關系。工業化是一個國家或地區走向現代化的必然趨勢，城市化是工業化引致和人口發展規律的必然。工業化、城市化的發展需要一定農地的非農化。我們不能盲目重視農地保護而絕對地限制農地非農化，沒有一定數量的農地非農化，工業化和城市化就無法完成。因此要擺脫單方面高度地、過于嚴格地限制農地非農化。從日本、韓國以及中國臺灣地區的整個工業化、城市化過程中利用土地政策的演變歷程來看，不同的社會發展階段，國家所面臨的土地政策是不同的，采取的政策舉措也是在基本法律法規框架下隨機應變的。在當前重工業化快速發展和“城市化后發追趕工業化”的階段，必須對土地進行合理而又詳細的規劃，劃定工業化和城市化的合理用地，但同時也嚴格保護農業基本區域不受工業化和城市化發展的破壞。另一方面，農地非農化必須是適度的、可持續的非農化，不能是盲目的、過度的、粗放式的農地非農化。目前，現實中存在農地非農化過度、農地利用粗放、存量建設用地未盤活等種種問題，經濟利益總是誘使和驅動開發商甚至聯合地方政府通過各種手段游走于政策灰色地帶，千方百計鉆政策空檔，導致“占補總量平衡、質量失衡”、“先開發、后退耕”、“以租代征”、“未批先占”、“東占西補”等種種政策異化的產物。適度規模和控制農地非農化在當前顯得較為迫切，但農地非農化靠行政上的命令和強調難以起效，更無法長效。日本、韓國、中國臺灣地區的經驗表明，工業化、城市化與農地非農化的協調，不能只靠行政的、短期的、原則性的政策規定，而是要建立結構性的、長期的、可操作的、法規化的機制以及細化的可操作措施。應適當借鑒日本、韓國、中國臺灣地區的經驗，因地制宜地探索出適合我國實際的農地非農化機制，包括市場機制、行政機制、法律機制、公眾參與監督機制等，才是解決問題的根本所在。

第二，走以“城市圈”為載體的集中型城市化道路，加快重工業升級轉型，探索農地非農化的“內涵式”、“集約式”的利用方式和路逕。中國正處于城市化快速發展時期，必須對城市化發展進行一次全面的評估和規劃。城市化路在何方？能否任由中小城鎮盲目膨脹、星火燎原？中小城鎮遍地開花的城市化發展路線可否持續？盡管從戶籍制度改革以及農民工流動等角度來看，中小城市化發展路線似乎是一條代價小、發展快的城市化路線，但從土地集約利用和農地保護與農地非農化平衡的角度而言，這種城市化路線未必最佳。日本、中國臺灣地區、韓國在城市化高速發展過程中沒有導致農地非農化的重要原因之一就是他們都選擇了集中型城市化道路。我國是一個人口大國，絕大部分人口集中于幾個大都市的集中化城市道路不可行，但可以適當借鑒韓國、日本以及中國臺灣地區的經驗，挖掘自身特點及優勢，也是可行之策。單純的大城市化路線和盲目的中小城市化路線都在解決某幾個方面問題的同時不可避免地導致了另外一些問題的產生，而圍繞“長三角”、“珠三角”、“環勃?！薄ⅰ俺捎宄鞘腥Α?、“武漢城市圈”、“長株潭”等十五大城市圈為載體的集群式城市化發展道路則可取長補短。

盡管日本在工業化中期也采取了農村工業化路線，但我們應避免再走“家家點火、戶戶冒煙”的工業鄉村化道路，而是應加快工業結構升級改造和集聚式發展。在城、鎮、村地理布局上，結合城鎮發展及時合理調整村鎮結構，突出中心鎮、中心村，避免零散布局。降低因村落分散帶來的自來水、電力、道路等對農地占用的需要。處于工業化、城市化“雙中期”的中國，必須未雨綢繆，合理限制“開發區熱”、“大學城熱”、“高爾夫球場熱”、“新區熱”、“別墅熱”等大量占用耕地的粗放式開發活動以及可能引起的房地產投機活動。

第三，理順農地非農化過程中的利益鏈條與利益分配關系，打破地方政府“以地取財”的土地神話，保障農民在農地非農化過程中的地位和利益。中國耕地保護一直以來貫穿的是一種行政強制型的約束，這種行政約束一直在與農地非農化進行利益博奕，沒有從真正意義上對農地農用進行保護和鼓勵。農地非農化過程中的收益主要被地方政府和地產商、房產商所瓜分，形成地方政府和房地產商合謀瓜分土地增值收益而讓國家承擔喪失耕地和農民承擔生活風險的不平衡利益分配格局。一直以來都沒有實質性突破的一個問題是，地方政府作為農地保護實施主體與農地非農化受益者的身份，在任期內地區之間GDP指標競賽以及財政擴張驅動的目標導向下，往往傾向于農地非農化。因此，改變農地非農化首先要剪斷地方政府在土地征收過程中的利益鏈條。具體而言，借鑒日本土地增值收益歸全民共有的做法，嚴格限制地方政府在土地出讓過程中獲得收益，廢除土地出讓金，通過土地出讓稅和耕地占用稅，由中央統籌土地出讓過程中的級差地租。同時，合法化農民在農地非農化過程中的平等地位在現階段極為重要。中國各地一度出現“拋荒”、“廢耕”等現象，農地的收益讓農民無利可圖，他們寧愿選擇放棄。在農地非農化收益大大高于耕種收益的情況下，農民一時也可能被農地征用所誘惑，尤其在農民生計有所保障的情況下，農民的這種動力還比較大。應當對農地非農化后所產生的收益，以直補方式獎勵“農地農用”和改善農地質量，在“農地非農所有”的情況下，讓“農地農用”得以與“農地非農化”相制衡。

第四，吸取日本、中國臺灣地區土地過度投機導致地價大幅上漲的教訓，有效應對土地在非農化過程中的投機炒作。日本、中國臺灣地區在20世紀80年代到90年代都出現了地價高漲、房地產泡沫的現象。農地保護不是要嚴格限制農地非農化，而是要再保證工業化、城市化對農地的合理需求之上保障農地盡可能農用。從農地非農化的動力來看，要抑制農地過度非農化的傾向，最為有效的手段就是要縮小農地在農業與其他產業利用間的利益差距，也就是縮小“農地農用貨幣價值”與“農地非農用貨幣價值”之間的剪刀差。在這方面，中國臺灣地區通過“平均地權”和“耕者有其田”政策，有效抑制了土地投機。具體而言，抑制土地投機可從五個方面著手，一是嚴格制定規劃，使農地用途服從國土規劃、城市規劃和農地規劃；二是從法律上嚴禁土地投機，從取得土地使用權開始，在一定期限內沒有進行開發即視為投機。并且嚴格規定農地使用權購買者和農地開發者必須保持一致；三是農地非農化必須服從公共利益，由國家確定明確的公共利益范圍和細項，避免公共利益的模糊化；四是農地轉用后的增值收益必須上交國家，不再由地方政府占有，避免地方政府在土地財政面前的利益沖動；五是對農地過度投機區域進行動態監測和全面管制。

第五，加強土地規劃，細化農地分類，深入立法研究，制定長遠的土地規劃和可操作政策舉措以及合理合規的法律保護。從日本農地非農化的經驗來看，僅僅靠高度的管制很難確保農地的高效利用，建立一套相互協調和嚴密的農地非農化機制、制度以及規劃，從以人管地走向以法治地，并且嚴格施法。其一，盡快出臺土地征收專項法律法規。日本、韓國都對土地征收單獨立法，如日本的《土地征收法》、韓國的《土地征收法》等，這些法嚴格限制了土地征用的范圍必須在公共利益的范圍內，并且在法律中對征地程序、補償標準等都作了明確規定。我國由于缺乏土地征用專項法，導致地方濫用征地權力，甚至隨意出臺行政規范文件，以極低的強制性價格征收農地用于非農建設，甚至是非公益建設。人地關系的緊張、農民財產意識的增強以及帶有強烈計劃色彩的土地征收制度之間的矛盾日益激化，農地非農化誘發的問題已經上升到關系社會穩定與和諧的重大問題。土地征用法應包括以下幾個方面的內容：對公共利益目的進行專項公示，并建立獨立的監督機構，對是否違反公共利益進行獨立審查；集中農地征收權力，必須經省政府審核同意；建立獨立的第三方結構，負責受理和裁決征地雙方的爭議與糾紛，以保證土地征收的合法性和公平性；建立嚴格的、透明的農地征收程序；建立失地農民的生活保障制度。其二，制定有關農村宅基地的專項法。當前，村鎮建設結構松散、布局混亂，大量農地被擠占，農村的農地非農化已經成為一個日顯凸出的社會問題。應當借鑒日本、韓國的經驗，制定有關農村宅基地的法律，對宅基地占有原則、建設標準等進行嚴格管理，對集中建設、規范建設進行鼓勵，盡快整理農村宅基地擠占耕地的現象。其三，制定城市開發立法。加強城市開發規劃，對城市化過程中的農地占用進行規范。最后，對所有法律法規進行全面清理，避免法律法規的相互沖突以及部門之間的相互越權與推諉。

結論

中國的工業化城市化正處于快速發展時期。按照學術界的主流意見，中國目前處于工業化的中期階段，而城市化正處于快速發展階段，20世紀90年代中期以來城市化水平每年提高一個百分點左右，未來的20—30年時間里將仍然保持較快發展態勢，農地非農化在此期間也將保持相當的規模。按照《中華人民共和國土地管理法》以及相關法規，中國的農地轉用制度包括農地轉化為國有建設用地和集體建設用地兩個途徑，這種制度安排使得國家可以通過控制農地非農化的規模和節奏來控制宏觀經濟，這就是中國特有的與“銀根”相齊名的“地根”之說。參考借鑒國外工業化、城市化進程中農地非農化的經驗和教訓，探討中國工業化和城市化過程的相關問題，無疑是有重要意義的。

1.中華人民共和國憲法，1982年憲法，1988、1993、1999、2004年修正案。

2.中華人民共和國農村土地承包法

3.中華人民共和國土地管理法

4.蔡繼明.中國征地補償制度改革的三重效應[J].經濟學動態，2006（8）

5.簡新華.日本工業化城市化進程中的“農地非農化”[J].中國人口資源與環境，2006（6）

6.鐘水映.基于糧食安全的我國耕地保護對策研究[J].中國軟科學，2009（9）