農業政策性金融的國際比較及啟示

■水向東 博士生（華中科技大學經濟學院 武漢 430074）

由于農業的特殊性，許多國家都通過政策性金融對農業進行保護與扶持，在這一過程中，產生了許多有益的經驗。國外的農業政策性金融各有特色，受到國家制度、經濟發展水平等因素的影響，各國在組織結構、體制特征、資金來源、制度環境等方面存在很大差異。

組織結構比較

由于國家制度存在很大差異，世界各國農業政策性金融組織結構各不相同，總體而言大致可以分為兩種形式：單一結構和復合結構。單一結構是只設立了一個金融機構，只有很少甚至沒有其他分支機構。單一結構的農業政策性金融管理方式簡單，決策靈活，可以根據國家政策的變化快速調整自身業務范圍，信息傳遞效率比較高，政府監管涉及的機構數量少。但是由于農業政策性金融的服務對象一般廣泛地分布于農村地區，這種結構方式分支機構數量少，無法兼顧農村基層所有金融業務，因而其經營帶有批發的性質，自己籌措信貸資金，具體業務由其他在農村基層有分支機構的金融機構代理，自身則充當“最后貸款人”的角色，這種形式的典型代表國家是印度，由國家農業和農村開發銀行與眾多的商業銀行及其他金融機構共同組成農業政策性金融。復合結構則是有著數量眾多的分支機構的組織結構形式，這種組織形式的農業政策性金融機構一般通過自身的分支機構辦理農業直接貸款業務，部分業務由于成本的問題而由其他金融機構代為辦理，我國的農業發展銀行就是復合結構形式，此外還有美國的農業政策性銀行體系、日本的農林漁業金融公庫等。

體制特征比較

發達國家農業政策性金融成立較早，早在18世紀就已經產生了農業政策性金融的雛形，至今已有100多年的歷史，形成了龐大的金融集團。各國都十分重視農業政策性金融與合作金融的協調發展，二者有著十分密切的關系。有的國家實行官民并列發展的模式，在大力發展官方農業政策性金融機構的同時，重視合作金融的發展，例如美國的農業信貸區都成立了具有互助合作性質的民間農業信貸機構和官方農業信貸機構；有的國家農業政策性金融是由合作金融發展而來，有的國家把政策性金融機構與合作金融有機結合，例如在法國，農業信貸銀行的中央機構是政府所有，省及以下機構為民間互助合作性質的互助信貸銀行或合作社。發展中國家農業政策性金融起步較晚，大多成立于20世紀60年代以后，不同國家表現出不同的特點。有的國家隨著經濟的發展調整發展計劃，已經取得了較大的進步，也有少部分國家農業政策性金融管理水平低下，處于停滯狀態。

資金來源比較

政府出資。有很多國家農業政策性信貸資金由政府全額或部分撥款，撥款的多少取決于該國金融市場的發達程度及政府的干預程度。一般而言，政府出資在發展中國家所占比例較高，而發達國家更多的依靠市場，政府出資所占比例相對較低。例如，美國農民家計局的資金來源包括政府出資和提供貸款周轉基金等，其中貸款周轉基金是主要來源，日本農林漁業金融公庫資金主要依靠財政撥款，而尼日利亞農業銀行的資金主要由政府出資，泰國政府也向農業和農業合作社銀行提供了資金援助。

發行債券。在美國等金融市場較為健全的西方發達國家，發行債券是農業政策性金融的重要籌資方式，發展中國家也在積極采用這種方式，把發行債券作為籌集資金的輔助手段。例如，美國與日本的農業政策性金融機構能夠較為容易地通過發行專業信貸機構的債券從金融市場獲得資金，但為了防止因為信用膨脹而出現金融危機，同時規定發行債券的額度不能超過資本金的10倍。包括中國、印度和泰國在內的發展中國家金融市場不夠完善，自有資金短缺現象嚴重，債券的發行和運作存在較大困難，因而只能作為輔助性的手段。20世紀90年代以后，這些發展中國家在發行債券籌集政策性資金方面進行了有益的創新，并取得了較好的效果。

吸收存款。現在世界上大部分國家的農業政策性金融都只吸收特定對象的存款，并規定了資金的使用管理辦法，如我國的農業發展銀行。美國的聯邦銀行和德國的復興銀行等農業政策性金融機構不吸收任何存款，而法國農業信貸銀行既吸收會員存款，又吸收社會公眾的存款，具體的存款方式包括活期、定期和儲蓄存款等。

政府擔保借款。為了滿足資金周轉的需要，農業政策性金融機構還可以由政府擔保，向中央銀行、財政部門及其他政府機構或是世界銀行等組織借款，如韓國開發銀行可向中央銀行借款，法國農業政策金融機構主要向信托儲蓄銀行借入資金，墨西哥等發展中國家可以向國際金融機構借款，印度國家農業和農村開發銀行從中央銀行、世界銀行及其附屬機構、國際糧農組織等處借款，為農業的發展創造了良好的條件。

制度環境比較

各國一般都制定了相應的法律法規來保護和規范本國農業政策性金融的發展，例如法國早在19世紀就通過了《土地銀行法》，20世紀中期又通過了《農業中間信貸和開發公司法案》；美國1916年制定了《聯邦農業信貸法》，1923年制定了《中間信貸法》，并據此成立了農業信貸組織機構，此后又通過了《對農場發放新貸款實施辦法》、《新農業調整法》等法律規范；日本1945年通過了《農林漁業金融公庫法》，并據此成立了農林漁業金融公庫；韓國制定了《農業協同組織法》，印度制定了《國家農業與農村發展銀行法》，其他國家和地區也制定了相應的法律法規。

在經營環境方面，美國與法國的農業政策性金融有較大的自主性，受政府的管制較小，日本及大多數發展中國家對政府的依賴性較強；印度等國的農業政策性金融活動是在中央銀行的領導和監管之下進行的，包括我國在內的部分國家則主要采取了向中央銀行借款的方式。除了為農業提供優惠貸款之外，有的國家的農業政策性金融機構還提供農業技術和信息服務，提高了農業生產的預期收益，確保信貸資金的使用效率。

保障措施比較

抵押和擔保。發達國家采取抵押貸款和擔保貸款作為保障措施的比較普遍，美國農戶最高可以貸到抵押物價值85%的金額，私人抵押保險時貸款額度高于85%，由政府機構擔保時，這一比例可以達到97%。發展中國家中，南非的農戶要申請長期貸款必須提供物品作為抵押，并且由土地和農業發展銀行進行評估，根據評估和預期收益情況決定農戶的貸款額度，另外該行還設立了特別抵押貸款來幫助貧困的農戶首次購買土地。

風險管理。部分國家為了降低貸款過程中的風險，采取了成立保險公司或特別安全網絡的措施。在美國，農場信貸系統保險公司肩負著正確管理保險基金、降低風險的職能，保護投資者和納稅人的合法權益。日本的中央農林金庫則實行了專門的、不同于其他金融機構的風險管理方式，成立了儲蓄保險系統來保護存款客戶的利益，并實行了風險管理基本戰略。

司法途徑。以摩洛哥為例，摩洛哥國家農業信貸銀行規定，貸款的農戶必須將其收入存入銀行的分支機構中。對于貸款到期的農戶，可以采取直接收回貸款的措施，有償還能力而不償還貸款的農戶甚至有可能被關押。

設立壞帳處理部門。農業政策性金融面向農戶和農業項目，風險比較大，容易出現不良資產。為了控制不良資產的比例，泰國成立了國家農業信貸委員會，收集和處理相關問題，清理歷史壞帳，化解不良資產風險。他們把農戶欠債類型劃分為兩種，與政府部門或與政府支持的農業項目相關的債務叫做正式債務，由金融機構提供的債務叫做非正式債務。不可抗力造成的正式債務可以酌情予以減免，農民自身原因導致的債務一般不能減免。到了2005年，國家農業信貸委員會已經解決了約170億泰銖的正式債務問題和超過30億泰銖的非正式債務問題。

啟示

（一）政府高度重視農業政策性金融

無論是美國等發達國家還是印度等發展中國家，政府都意識到了農業政策性金融的重要作用，重視其支農作用的發揮，努力為農業政策性金融的發展創造良好的政策環境，從各方面給予大力的支持。世界各國都針對農業政策性金融進行立法，并在財政方面給予不同程度的支持，確保資金來源的穩定性，對其貸款的使用、貸款者資格的審查等進行監管，保證農業政策性金融的政策性和信貸資金的使用效率。此外，各國政府還提供稅收、擔保、損失補貼等方面的支持，例如美國農民家計局負責為無法獲得商業貸款的農戶提供支持，還負責為農民申請商業性貸款提供擔保，并補貼由此產生的利差。為了解決運營過程中出現的問題，美國曾于1985年免除農場信貸系統的政府負債；法國農業政策性金融為符合要求的農戶提供貼息貸款，并對農業信貸銀行實行減免政策；日本的進出口銀行、日本開發銀行、農林漁業金融公庫等都由政府出資建立，發揮政策引導功能，由政府彌補相關虧損。實踐證明，這些支持措施都起到了良好的效果，對改善農業生產條件、提高農業生產率、改進農業生產技術方面發揮了重要作用。

我國作為發展中國家，農業發展水平比較低，生產率不高，金融市場不夠發達，政府更應該為政策性金融的發展提供支持，在今后相當長的時期內，農業政策性金融依然主要依靠政府。當然，在提供支持的同時，一定要大力發展和完善農村金融市場，發揮市場機制的作用，防止因為過度保護而產生的路徑依賴，否則會增加財政負擔，也影響到我國農業政策性金融的發展。

（二）根據經濟發展調整職能

各國的發展實踐證明，農業政策性金融在農業發展過程中起著不可替代的作用，對采用新技術、提高農業生產率和發展水平，增強本國農產品在國際市場的競爭力都有著良好的效果，其主要是通過貸款來發揮職能作用的。但是隨著經濟的發展和國際環境的變化，原有的業務已經無法滿足農業發展的需要，這就要求各國進行業務創新，為解決新矛盾進行有益的嘗試。例如，1935年美國為了解決當時的農業危機成立了農民家計局，提供低收入農民生活貸款、農村設施建設貸款和農村工商業貸款。農民的家計問題基本得到解決之后，業務重心向農業生產、農民增收方面轉移。與改革開放之前相比，我國的經濟已經有了天翻地覆的變化，進入21世紀以后，農業發展更是日新月異，原有的業務范圍已經無法滿足我國農業生產和經濟發展的要求，要根據經濟發展調整職能，拓展業務領域，不僅為農戶和法人企業，也要為農業生產經營者和農村合作社等提供更多的支持。

（三）完善金融風險防范機制

農業政策性金融面臨的客戶主要是農戶或農業企業，對農業生產的依賴性很強，具有較高的風險，各國政府紛紛建立了較完備的風險防范機制，審核貸款申請者的申請資格和貸款額度，監督資金的使用情況，要求貸款者提供抵押或者擔保，甚至采用司法途徑來降低金融風險。例如，美國規定農戶貸款額度不得超過抵押物價值的一定比例，并成立了農場信貸系統保險公司來降低風險；法國農業信貸銀行規定了不同貸款者和信貸資金不同用途的自有資金比例，并規定了特定的擔保方式，如用于購買生產設備的中長期貸款，自有資金比例要高于40%，農戶貸款的擔保人要承擔還款責任，擔保人死后，遺產先用于清償擔保債務，或由財產繼承人償還等。以上措施降低了業務拓展過程中的金融風險，對促進農業政策性金融的持續健康發展有著非常重要的意義，我國也應當從自己的現實國情出發，借鑒外國的成功經驗，實行有效的風險管理措施。

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2.陳磊.解讀日本的造村運動.當代亞太，2006（6）

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