農村土地整治與經濟發展耦合關系初探

齊福佳

［提要］隨著新型城鎮化、新型工業化的快速推進，農村土地整治與經濟發展的力度都會加大，研究二者之間的耦合關系顯得尤為必要。本文在分析二者相互影響的基礎上，對當前形勢下影響二者耦合關系的制約因素進行分析，探討促進農村土地整治與經濟發展協調發展的途徑，提出健全融資體系、完善“政府主導、農民自主”機制、創新利益分配機制等對策建議。

關鍵詞：農村土地整治；經濟發展；耦合關系

中圖分類號：F301.2文獻標識碼：A

收錄日期：2014年6月13日

改革開放以來，我國工業化和城鎮化水平顯著提高，用地需求日益增長，耕地保護壓力不斷增大。而解決這些問題的有效途徑之一便是農村土地整治。農村土地整治不但能增加耕地面積和提高土地質量，而且也能解決土地細碎化問題，實現規模經營，在世界各國都備受關注。研究農村土地整治與經濟發展的關系，對于促進我國土地整治事業健康有效開展及區域經濟發展水平的提高具有重要意義。

一、農村土地整治與經濟發展的相互影響

（一）農村土地整治引導并促進經濟的發展。一方面通過開展農村土地整治，不僅可以因增加耕地面積而為經濟發展提供用地保障，同時因土地生產率、土地利用率在整治后大幅度提高而獲取相應收益，從而也為農村的經濟發展提供了資金支持；另一方面農村土地整治可以通過促進農業產業結構的調整來帶動經濟的發展。由于整治內容本身包含了土地利用方向的調整，國家和社會投入的農村土地整治資金，可以為農村產業結構提供一定的調整費用，從而起到促進和加速農村產業結構調整的作用。同時，通過實施土地整治，農村生產和生活條件大大改善，土地利用率與產出率也明顯提高，農戶的經濟收入大幅度上升，這可以為農村產業結構調整奠定良好的經濟與社會基礎，也可以為產業結構調整可能帶來的經濟與社會波動提供較大的回旋空間。

（二）經濟發展促進了農村土地整治的開展。首先，經濟總量的增長為農村土地整治提供了技術支撐和資金保障。由于農村土地整治是一項復雜的工程，需要大量資金的支持才能得以順利實施。對于經濟發展水平較高的地區來講，當建設用地不足成為經濟發展的主要制約因素時，政府會考慮出資開展土地整治以換得經濟的快速發展對土地的需求；其次，在經濟發展水平較高的地區，人們對農地的依賴程度不高，農民的收入不再單純依賴于農業生產，此時人們的需求從廣度到深度上都提高了，通過農村土地整治的實施，不但可以改善自身的居住環境，而且有利于非農業生產的進行，所以他們在意識上的認知程度比起落后地區來說更高，心理上更容易接受工程的開展，這為農村土地整治的順利實施提供了群眾基礎；再者，經濟的快速發展不僅能為農村土地整治提供有力的資金保障，而且它可以通過促進城鎮化的不斷推進，而為農村土地整治提供大量閑置農村建設用地。農村土地整治工作是一項復雜的系統工程，它涉及到多部門、多學科，一般需要投入的資金量較大，所以開展農村土地整治需要多渠道籌集資金，一般來講，經濟發展水平相對較高的地方，土地市場也相對比較活躍，這都有利于農村土地整治工作的順利開展以及整治規劃的穩步實施。

二、當前農村土地整治與經濟發展耦合關系中存在的問題

（一）投資渠道過于單一。由于農村土地整治項目資金來源基本以政府投資為主，資金的投入以及運作機制都比較單一，而占補平衡、土地整理、萬頃良田、增減掛鉤等大批農村土地整治項目的實施都需要大量資金，當前很多地方政府并沒有形成農村土地整治項目專項資金的保障體系。當前較為單一的資金籌備方式給政府帶來巨大壓力，它已經不能適應新形勢的要求。

（二）整治目標與農民的意愿之間存在部分矛盾。由于農村土地整治是一項惠民工程，須緊緊依靠廣大農民群眾，切實維護農民的合法權益。在工作的實施過程中，應充分尊重群眾自主意愿，這樣以來政府所充當的引導或主導角色便顯得有點被動，如若處理不好與廣大農民的關系，很可能會因此而產生一些不和諧因素，進而引起社會的動蕩。所以說，按期完成農村土地整治的預設目標存在很大難度，其有序推進亦有較大的不確定性。農村土地整治工作目標和農民意愿之間的矛盾會影響整治工作的推進及目標的實現，并在一定程度上制約兩系統的協調發展。

（三）收益權不明確帶來的利益分配難題。當前情況下，我國土地產權制度不夠完善，產權結構存在許多模糊地帶，尤其是收益權的分配有待進一步明確，權屬界定的原則、方法、程序、異議處理及落實情況的監督等存在缺位現象，這就在一定程度上制約了農村土地整治工作的深入開展。以節余的建設用地指標為例，有關文件明確提出：經批準將節約的建設用地指標少量調劑給城鎮使用的，其土地增值收益必須及時全部返還農村。如若嚴格遵守這一規定，會在很大程度上打消其他社會投資者參與的積極性，農村土地整治工作將無法順利推進。所以，平衡好農民與各類社會投資者之間的利益分配，直接關系著農村土地整治工作的又快又好向前發展。

三、對策建議

（一）健全融資體系，拓寬融資渠道。由于在開展農村土地整治的活動中，會有來自各個種類的資金以及各個部門的管理活動相互交叉發揮作用，特別容易造成管理的效率低下以及資金的浪費情況，這就需要建立一個以國土資源部門為基礎平臺，由政府部門統一領導的、其他相關部門協調配合的農村土地整治工作機制。通過建立該工作機制，不但可以保障各個行業資金的使用效率，明確各個部門的領導管理職責，也可以提高農民及農村集體經濟組織自行開展農村土地整治的積極性。在統一的領導和管理下，依據標準足額和既定程序來收繳相應的耕地開墾費和建設用地有償使用費，另外通過制度及管理的保證，可以積極開辟銀行貸款，吸引工程建設企業以及分散的社會團體及個人資金的共同投資，按照“誰投入、誰受益”的市場化運作原則，明確各方權利、義務和責任，使各投資主體能得到合理的回報，以確保多元化資金來源的穩定性、積極性和有效性。

（二）完善“政府主導、農民自主”機制，緩解工作目標和農民意愿的矛盾。作為一項系統工程，農村土地整治與農民的權益息息相關，在推進農村土地整治建設過程中，要始終把維護農民權益放在首要位置，以切實維護農民權益為農村土地整治的出發點及落腳點，多方征求農民意愿，在農民自愿的基礎上，因地制宜，依法推動，確保做到農民參與的前提下各方都滿意。鑒于此，首先應該加強對農村土地整治的宣傳，以調動廣大農民的積極性，使得農民群眾能更好地了解開展農村土地整治的意義；其次要公開政府在整治工作中的政務情況，充分發揮農民群眾在農村土地整治開展過程中的監督作用，以便農民能夠理解政府，加深對政府的信任度，間接推動政府工作的開展；再次應給予農民更多的政策支持，依法保障農民的土地權益，緩解整治目標與農民意愿之間的矛盾，為農村土地整治的順利推進提供基礎保障，從而進一步促進農村土地整治與經濟發展耦合協調發展。

（三）創新利益分配機制，打破兩系統耦合現狀。隨著物權法及相關法律法規的出臺，產權意識深入民心，由于農村土地整治涉及到土地權益的調整，這在很大程度上影響了農村土地整治工作的開展。在整治過程中，重視農村集體的利益而忽略社會投資者的利益，會在很大程度上引起投資企業與農民之間的經濟糾紛，從而產生不和諧因素。因此，應創新利益分配機制。首先，針對農民來說，應加強基礎民主政治建設及市場化改革，提高農民集體和農戶的市場行為能力；其次，對于其他社會投資者來講，要進一步加強在糾紛調處等方面的制度構建，切實保護農民及其他社會投資者在市場行為中的權益，兼顧多方利益，推進農村土地整治工作的順利開展；最后，應該相應調整政府收益，可考慮提高補償建設用地的取得成本，采取把土地出讓金納入預算管理，使其應用向“三農”傾斜，以便降低政府在新增建設用地中取得的收益。這樣一來，更進一步推進了農村土地整治的開展，進而促進地方經濟發展水平的提高。

四、結語

農村土地整治是一項惠民、富農的工程，對經濟的促進作用顯而易見，經濟發展又可為農村土地整治提供資金支持與技術支撐，兩者相互促進、相輔相成、協調發展。然而，當前在開展農村土地整治過程中仍存在一定的問題，二者耦合關系中仍有一些制約因素，為了保障農村土地整治工作的持續有效運行，要從健全融資體系方面著手，完善“政府主導，農民自主”機制，同時加強利益分配機制的創新，以促進我國土地整治事業的健康可持續發展以及區域經濟發展水平的提高。

主要參考文獻：

［1］嚴麗平,邵霞珍,吳次芳.我國土地整理中存在的問題及發展展望［J］.農機化研究,2006.12.

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［3］論農村土地整治中農民權益的保障［J］.農業經濟,2011.

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