區域公共管理制度創新路徑探尋

趙秋蘭　尹海鳳

【摘要】當前，客觀形勢的變化要求我國改變以往傳統的區域公共管理制度，對我國現行區域公共管理制度進行創新。文章將從我國區域公共管理問題產生背景、存在問題以及制度創新路徑三個方面進行詳細闡述，以期促進我國區域公共管理制度的進一步完善與發展。

【關鍵詞】區域 公共管理 制度創新

【中圖分類號】C935 【文獻標識碼】A

隨著經濟全球化進程的推進以及區域化程度的加深，一些區域公共管理問題日益呈現出來，基于這一背景，文章提出我國區域公共管理制度的創新路徑。逐步深化關于我國區域公共管理制度創新路徑的研究，既有利于進一步充實和完善我國區域公共管理理論，又有利于區域間的協調發展，因此具有很強的理論和現實意義。在客觀環境的變化之下，我國必須要注重加強對區域公共管理制度創新路徑的研究，以適應時代發展。

我國區域公共管理問題的產生背景

區域公共管理理念的產生與發展和經濟發展息息相關，其訴求緣于經濟全球化的發展趨勢。20世紀五、六十年代，國家間聯系開始逐漸密切，貿易、投資、金融等經濟行為開始在世界范圍內展開，區域間合作加強，區域一體化形成。但與此同時，出現了區域合作與區域競爭并存的局面，且這種局面已經超出了一個國家或一地區可以單獨解決的能力范圍，因此建立超國家和區域的價值分配機構，進行區域公共管理，具有現實意義。中國的發展由過去的封閉走向了全面開放，同時，國家間區域公共管理的緣起，經濟的大發展，自然地出現了經濟一體化的要求。但是我國現存的體制阻礙了經濟資源的自由流動和跨地區的經濟合作，致使我國區域公共管理問題產生。

全球化和區域化已成為當今及未來世界格局發展的方向，與此同時，許多區域公共管理問題隨之產生。第二次世界大戰結束之后，世界格局發生了翻天覆地的變化，由兩極向多極發展，并逐漸朝著全球化以及區域化的方向發展。在這種復雜而動蕩的全球環境下，許多區域公共管理問題隨之產生。一方面，隨著世界格局的改變，區域發展有了新的特點，政治合作成為國家間進行區域性合作的主要內容，國家之間的區域性合作逐漸走向開放化，且開放程度加大；另一方面，全球化發展以及國家間區域性合作使世界各國之間唇齒相依，聯系更加緊密，國家之間的依賴性進一步加深。自改革開放以來，我國順應全球化的潮流，無論在經濟、政治還是社會整體發展都取得了長足的進步，并逐漸成為世界多極化發展中的重要一極，但同時，我國現存的體制阻礙了市場化和經濟一體化的發展，地方政府間的無序惡性競爭加劇，地方保護主義盛行，導致我國產生了很多區域公共管理問題。

工業化和城市化程度進一步加深，導致區域公共管理問題隨之凸顯。步入21世紀以來，我國經濟得到迅猛發展，工業化程度進一步提高，城市化程度加深，推動了我國區域間公共管理問題空間上的重組和集聚，使得區域間公共管理問題日益復雜化，集中體現為三個方面：首先，城市與鄉村之間呈現二元化發展趨勢。城市與農村是兩種不同的政治行政區域，存在制度上的差異，一些區域公共管理問題就會產生，比如“假性城市化”現象、“城中村”問題、農民失地問題。其次，出現了行政區劃變革問題。改革開放以后，我國行政區劃的變革與調整尤為頻繁，在某種意義上，已經成為政治權力和治理權限在區域空間上的較量。最后，在流域治理方面出現一系列新的問題。流域分布具有區域自然性，但是，在現實中，相關政府部門經常會人為地對流域進行劃分，破壞其分布的區域自然性，由此引發一系列的區域公共管理問題。①

隨著科學技術的飛速發展以及社會的進步，城市現代化程度進一步加深，引發我國區域公共管理問題的產生。我國是一個區域間發展極其不平衡的國家，區域之間在現代化程度方面呈現很大的差別，因此，造成我國公共管理問題在區域發展過程中逐步凸顯出來。集中體現為：第一，我國東部沿海發達地區、中部內陸次發達地區以及西部邊遠欠發達地區之間存在的代溝越來越大；第二，位于我國東北地區的一些老牌工業基地以及中部次發達地區一些具有較好工業基礎的省份，其發展已經進入到瓶頸期，經濟蕭條，結構落后，由以往的“模范區域”轉變為我國的“問題區域”；第三，邊遠地區、山區、少數民族地區等區域與沿海地區之間的差距越來越大，現代化腳步落后；沿海發達地區內部差異明顯。

社會主義市場經濟飛速發展，我國的市場化程度進一步加深，致使區域公共管理問題產生。我國在計劃經濟時期，對于社會公共管理問題的處理方式是自上而下的科層制，且這種機制是唯一的機制；隨著社會主義市場經濟體制的建立，分權改革不斷推進，極大地推動了我國市場化的進程，經濟取得高速發展。然而，在市場經濟飛速發展的同時，由于國家政治體制改革緩慢，法治建設進程的滯后，行政性分權的配套改革尚未建立起來，我國市場化改革的直接后果是導致諸多新型的社會公共問題的產生，社會公共管理問題在空間上的重組和集聚，突破了傳統行政區劃的剛性束縛，擴散和蔓延到由多個地區組成的某一經濟區域，衍生為區域性公共問題，造成我國區域公共管理問題的復雜化。總而言之，我國市場化程度進一步加深，一方面，市場化程度的加深能夠自發地調節經濟秩序，有利于各企業自主經營，充分發揮自己的主觀能動；另一方面，促使了我國區域公共管理問題的產生。

我國區域公共管理中存在的問題

社會公共問題往往是區域內的事，但事實上卻成為行政區劃內部的事，公共問題的處理仍以內向型的行政方式為其主要解決手段。同時，當前公共管理領域法律法規的不健全，改革進展的緩慢，配套機制的不健全和不完善等，使得部分地區地方保護主義盛行，區域間政府在處理區域公共管理問題上很難達成一致，缺乏協作精神。

一是我國區域公共管理存在著“泛行政化”問題。眾所周知，我國的制度與其他國家大不相同，組織運行方式行政化，權利來源行政化，組織目標行政化，這些可以有效地保證組織的正常運行，促進政府之問的合作與溝通。但同時，我國的行政區域具有很強的經濟性，各個級別的政府都不愿放棄對本區的獨立經濟管理權利，行政區域意識阻礙了區域之間的聯系，區域公共管理的“泛行政化”將有效解決區域問題的宗旨扭曲，破壞了在管理中的合作、平等精神，相關組織及政府的辦事效率受到了嚴重的影響，而最終導致區域公共管理制度難以創新。②endprint

二是我國區域之間的公共管理缺乏強有力的法律保障。諾斯強調在眾多影響區域公共管理制度創新的因素中，法律與法規是最具有決定性的因素，它能夠為制度的創新提供堅實的法律保障。通常來講，一個國家在進行區域公共管理制度創新時，必須要以該國相關的法律法規為依據，一旦創新內容與該國法律法規不相符，制度創新也就難以實現③。當前我國法律法規在這方面幾乎是空白，不能為我國區域公共管理提供強有力的法律保障。以此同時，由于沒有相關法律法規的制約，區域主要領導人在制定區域間合作方案的過程中帶有很大的隨意性，這在一定程度上不利于區域公共管理制度的創新。

三是區域公共管理主體之間缺乏協作精神。主要表現在以下幾方面：第一，各區域政府之間在區域公共管理問題上缺乏協作精神。通常來說，如果區域之間就公共管理問題引發矛盾，最好的解決方式就是通過不同區域之間政府進行協作。但是，沒有相關的法律保障，各區域政府在公共管理方面存在主觀臆斷，因此，兩個政府之間往往不能達成一致，需要兩個區域共同的上級政府予以解決。第二，各區域政府與其他公共管理主體之間在公共管理問題上缺乏協作精神。我國區域公共管理的主體廣泛，其中包括區域政府、各種非政府組織、利益集團等。但是，在具體公共管理實踐中，主要以政府為主體，利益集團只是充當著客體的角色，而非政府組織由于數量少、能力有限很難在我國區域公共管理中發揮作用。④

四是缺乏一套行之有效的政府績效評價體系。政府績效評價體系，主要針對在行政管理活動中，政府及其行政人員所取得的業績、成就和實際效果進行考察評價。目前，我國還沒有統一而完善的績效評價體系。在我國對一個地區或者是一個政府官員進行績效評價時，通常將GDP水平的高低作為衡量區域發展水平的唯一指標以及政府官員政績的標志。這種不完善的績效評價體系導致政府官員為了提高GDP發展水平，片面追求經濟的增長，造成公共資源的浪費以及公共環境的破壞。

我國區域公共管理的制度創新路徑

從現實國情看，我國確實已經出現了許多普遍性的區域公共管理問題，但政府現行的關于區域公共管理的制度己經不能滿足于現實發展的要求，一種與市場化、區域一體化、全球化相適應的現代區域公共管理的制度還未建立起來。這就迫切要求政府盡快提升公共管理問題處理能力，改革政府治理方式。此外，如何實現不同區域之間制度協調、制度創新和制度重構已成為當前我國區域公共管理領域的重要研究課題。為盡快解決當前我國區域公共管理過程中存在的一些問題，必須著力于推動管理制度的創新研究，促進我國各區域之間協調發展。

一是轉變政府的治理理念，加快公共管理制度創新路徑的形成。所謂轉變政府的治理理念，就是針對區域公共管理問題，政府的理念要從政府管理向公共管理轉變。首先，政府治理的理念應該把相互協調、均衡發展、和諧共融的指導思想融匯到執政理念當中去。其次，區域公共管理制度要想得到創新，行政區劃的剛性約束就必須加以突破，這就要求政府在公共管理中運用新的治理理念，使區域間的發展得到進一步統籌規劃。政府應拓寬管理視野，在公共事務管理中超越行政區劃的阻礙，大力發展非官方組織，即中央和區域官方政府之外的組織，形成多元化的公共管理主體⑤。區域公共管理在公共權利的運用方面，其依賴的權威應該是上下互動，且多元的和分散的，彼此之間是一種合作網絡的關系。在對公共事務的管理方面，各主體間相互合作，通過談判、協商、建立伙伴關系等多種途徑來實現目標。⑥

二是加強和完善有關區域公共管理的法制建設，為我國區域間的合作提供法律保障。在我國的各個區域內，一致性規則的缺失是一種普遍存在的現象，針對同一問題不同地區所提出的對策方案有很大的不同，因此，應該在各地區之間建立共同的約束和激勵機制是必要的，特別是一些公共政策必須統一起來，如信息共享、招商引資、外貿出口等。區域公共管理規則要想完善，需要做好以下方面的工作：首先，在經濟領域。應該從區域間協調發展的角度對生產力布局及區域產業發展方面的規則進行調整，應該沖破區域之間的壁壘，進一步促進市場的開放及資源的合理配置與流動，最終實現區域間經濟的和諧發展。其次，在社會領域。區域內的管理制度應該統一協調起來，為解決公共管理問題提供制度依據。應該統一開發并利用區域內的自然資源，共同保護和治理環境，在基礎設施建設方面，應統一規劃、合理布局，做到利益共享、責任共擔。同時加強制度改革，如社保、戶籍、教育、就業、醫療等制度的改革，使制度架構得以統一、實施細則得以統籌，最終實現各方面的協調發展。

三是促進區域政府之間的團結合作，建立多層面網絡組織機構。現階段，面對日益復雜的區域公共問題，傳統的區域公共管理制度己經難以應對，所起作用也愈來愈小。因此，區域公共管理的組織機構必須順應區域一體化、全球化的潮流，朝著多層次、網絡制的方向發展。區域合作組織應該謀求共同的利益，協商共贏和求同存異是其原則，這極大地拓展了利益主體的獲利空間。因此，在新形勢下，必須要對我國區域公共管理體制進行創新。可以借鑒先進經驗，結合我國國情，在中央和地方政府及市場中介這三個組織層面上實現制度化，使各方之間相互協調。增強協作精神，進而推動區域公共管理朝著開放性方向發展，以實現我國各區域之間的協調發展。

四是改進政府績效評價體系，杜絕公共資源的浪費以及公共環境的破壞。政府績效評價體系，又稱為政府業績評估，主要針對在行政管理活動中，政府及其行政人員所取得的業績、成就和實際效果進行考察評價。通過政府業績評價體系可以實現上級領導機關對下級政府及其部門業績的考核和評價，所得結果是對下級政府及其部門業績考核、確定和判斷其工作優劣情況的一種綜合反映，同時也可以為上級部門進行干部選拔提供真實、準確的參考依據。目前我國通常將GDP水平的高低作為政府績效評價的標準，會造成政府片面追求經濟的增長，造成公共資源的浪費以及公共環境的破壞。因此，必須要改進政府績效評價體系：第一，在政府績效評價主體上，實現評價主體的多元化，除了政府相關部門之外，企業、人民大眾、非政府組織等都可以作為政府績效評價的主體。第二，在政府績效評價的標準上，不再將GDP發展水平作為唯一的評價指標，在進行政績評價時，不僅要關注經濟增長的速度，還要關注經濟增長的質量以及社會的發展程度。

區域公共管理制度作為一種區域公共管理制度的創新路徑，是在經濟全球化和區域化的背景下針對出現的區域公共管理問題而提出的。隨著時代的發展、社會的進步，在我國，傳統性的區域公共管理模式已經不能適應我國當前形式的發展，區域公共管理問題頻頻出現。客觀形勢的變化給我們提出了新的要求，即創新區域公共管理制度，使傳統的區域公共管理制度得以轉變。

（作者分別為陜西廣播電視大學副教授，西安交通大學經濟與金融學院金融學碩士研究生；本文系陜西省廣播電視大學校級課題“以崗位為導向的財務管理專業人才培養方案的優化與實施”研究成果，項目編號：GJ1301）

【注釋】

①陳瑞蓮：“論區域公共管理的制度創新”，《中山大學學報》（社會科學版），2008年第5期。

②張靈，李潔亮：“區域公共管理的制度創新探討”，《中國外資》，2013年第2期。

③李莉：“我國區域公共管理制度創新的障礙與對策—基于制度變遷的視角”，《重慶科技學院學報》（社會科學版），2011年第2期。

④金太軍，沈承誠：“區域公共管理制度創新困境的內在機理探究—基于新制度經濟學視角的考量”，《中國行政管理，2008年第3期。

⑤王佃利：“區域公共管理的制度與機制創新探析—以山東半島城市群為例”，《北京行政學院學報》，2009年第5期。

⑥劉仁春：“區域治理：由行政區行政到區域公共管理—以區域經濟合作為視角”，《廣西師范大學學報》（哲學社會科學版），2010年第4期。

責編/王坤娜endprint