新形勢背景下我國保障性住房供需平衡存在的問題及對策研究

王強++李琳

摘 要：本文在剖析問題的基礎上，從改革保障性住房保障體制、保障性住房土地供應機制及保障性住房保障籌融資機制等方面提出對策建議。

關鍵詞：保障性住房；制度改革；對策建議

隨著全國戶籍制度改革、城鎮(zhèn)化水平提高等新情況的出現(xiàn)，保障性住房數(shù)量越建越多缺口卻越來越大，可見，在新形勢下，對保障性住房供需平衡的研究勢在必行。

一、我國城鎮(zhèn)住房保障制度的歷史沿革

（一）住房福利分配制度階段（1949年-1987年）：在這一階段，城鎮(zhèn)居民收入較低，政府實行完全福利化的城鎮(zhèn)居民住房政策，即在住房福利分配制度內，所有城鎮(zhèn)住房由國家和單位統(tǒng)一籌集資金建設、統(tǒng)一進行實物配給，以收取極低租金和國家專門補貼的方式進行維護管理。

（二）住房制度改革探索階段（1988年-1997年）：中國城鎮(zhèn)住房制度改革是我國經(jīng)濟體制改革的重要組成部分之一，住房改革目標被定為“按照社會主義有計劃的商品經(jīng)濟的要求，實現(xiàn)住房商品化 [2]”，在這個階段，我國實現(xiàn)了傳統(tǒng)的住房福利分配政策向住房商品化政策的轉變，保障性安居工程的引入，是我國解決中低收入家庭住房保障問題第一次大膽的嘗試。

（三）構建住房多層次保障體系階段（1998年-至今）：

1998年，我國首次提出“建立和完善以經(jīng)適房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系”概念，終結了長達近50年住房實物分配的歷史，開始了對不同收入階層不同住房供應政策，逐步建立經(jīng)適房、公租房、廉租房等保障性安居工程多層次的住房保障體系。

二、新形勢下我國保障性住房供需平衡存在的主要問題

（一）管理政策銜接不當。隨著城鎮(zhèn)化水平提高、各城市相繼實施戶籍制度改革等因素影響，原有的保障性住房管理政策已經(jīng)不適用于當前管理，但是，調整具有一定的滯后性，就會存在管理制度、準入資格條件等方面存在一定的問題。

（二）城鎮(zhèn)保障性住房缺口逐步增大。受城鎮(zhèn)化、戶籍改革、農(nóng)民工大量進城務工等因素影響，雖保障性住房在不斷建設，隨著保障范圍的擴大，保障性住房建設的量遠遠沒有辦法滿足現(xiàn)實的住房需求，由于受資金、用地等因素制約，保障性住房不可能永不停息的建設，因此保障性住房缺口問題日益突出。

（三）保障性住房供給和保障模式不經(jīng)濟。目前，我國大多城市保障性住房建設仍然主要采用政府承擔投資建設且以實物保障模式為主，很少部分采用貨幣補貼或者購改租等方式，這種情況下，容易出現(xiàn)保障性住房“滯銷”情形，也會導致資金投入不經(jīng)濟和城市土地資源利用的低效益。

（四）用地問題仍然比較突出。保障性住房用地主要采用劃撥和出讓的方式獲取，這樣會導致保障性住房項目沒有商業(yè)用地，配套的公建部分過少，且保障房和商品房用地范圍不能嚴格區(qū)分，開發(fā)商獲取土地后對商品房用地部分的土地出讓金交付積極性不高；另外，出讓方式供地的保障性住房用地存在配建的保障房項目建設量小等問題，還有些用地問題比較復雜，政府難以監(jiān)管到位等。

（五）資金缺口大融資渠道卻單一。我國大多數(shù)城市保障性住房資金供給缺口都比較大，再加上有些已建的保障性住房因配套設施不全等問題“滯銷”、保障性租金較少、財政投入資金回籠不暢等原因，保障性住房資金難以循環(huán)運營。雖然現(xiàn)在有些城市采取市場性投資模式如BT模式，但運用效果不佳，保障性住房投融資平臺建設不完善等，資金缺口較大，也會進一步制約保障性住房建設。

三、我國保障性住房供需平衡的對策建議

（一）積極推進保障性住房制度改革及模式轉變。制度是先導，建議通過制度改革，實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民“住有所居”與房地產(chǎn)業(yè)轉型和租賃市場活躍有機統(tǒng)一。目前，城市產(chǎn)權式保障性住房的供給在一定程度上稀釋和割裂城市房地產(chǎn)市場，延緩了房地產(chǎn)業(yè)資本“回籠”，在城鎮(zhèn)化加速階段，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是有利于城市建設及財政收入的二次分配，應引導保障模式從以前的“產(chǎn)權保障+實物保障”為主逐步過渡到“使用權保障+貨幣保障”的形式，積極探索建立健全保障性住房市場供應機制和貨幣保障性機制，出臺相應的管理制度，鼓勵城市現(xiàn)有閑置住房進入租賃市場，有力推進城市房地產(chǎn)業(yè)健康轉型，推動城市住房租賃市場的繁榮和城市閑置住房的充分利用，同時，在科學合理梯度貨幣補貼制度的情況下，滿足城鎮(zhèn)居民“住有所居”的居住需求。

（二）建議推廣“以需定保”保障模式。在新形勢下，一定要先摸清城鎮(zhèn)保障性住房需求量，根據(jù)需求合理制定好城市近期、中期、長期的保障計劃，通過政府增加投入、增加土地供應等方式填補城市保障性住房的缺口。在中長期上，建議通過立法等形式，規(guī)定基本停止產(chǎn)權性質保障住房的供應，保障性住房主要通過房地產(chǎn)市場與貨幣補貼的保障形式實現(xiàn)保障。

（三）構建多層次、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障機制。根據(jù)城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等需要，在關注城市人口保障的同時，也要關注進城務工的農(nóng)民工、城市新增就業(yè)人員、人才等人群的住房保障問題，逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系。一方面，采用低標準、廣覆蓋方式，逐步擴大城市的覆蓋面，解決和改善長期居住在城市或者有愿望居住在城市的進程務工人員的住房問題，通過貨幣補償建筑等用工企業(yè)新建臨時住房，滿足流動性強、短期逗留在城市的務工人員的住房問題；通過階梯式貨幣補貼保障剛畢業(yè)大學生、引進人才等人群的住房問題。同時，在滿足住房數(shù)量需求的條件下，要不斷改善城鎮(zhèn)居民住房及居住環(huán)境的質量。

（四）改革保障性住房用地供應機制。保障性住房用地應當統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理。應該根據(jù)城市土地利用總體規(guī)劃、保障性住房發(fā)展規(guī)劃及新形勢下保障性住房需求狀況等，有計劃、有步驟地開展。一方面，要確保年度工作任務用地供給，另一方面，也要探索出創(chuàng)新間接供地機制，合理配建，合理提高容積率，建設保障房時，建議建設以高層住宅為主，適當采用圍合布局等方式提高容積率。

（五）改進住房保障籌融資渠道。一是要積極發(fā)揮政府財政資金作用，在加大政府財政投入的同時，根據(jù)政府財政能力和實際需求水平合理確定保障性住房自建的規(guī)模，優(yōu)化保障性住房供給結構，做到以需定量，并要積極發(fā)揮財政財務隱形投入的杠桿作用；二是積極搭建保障性住房建設投融資平臺，建立健全投融資公司法人治理結構，加大財政貼息、落實稅費優(yōu)惠和項目傾斜等相關政策扶持力度；三是加強社會資本的引導，建立健全BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等投融資模式相關法規(guī)制度；四是提高城市住房公積金使用效率，擴寬公積金用于保障性住房建設的渠道。

（六）建立健全分配和運營監(jiān)管體制機制。一方面，各個城市根據(jù)新的形勢，修改完善保障性住房保障對象，進一步完善保障對象的準入機制；另一方面，也要強化監(jiān)督保障性住房的退出機制，通過建立完備的收入征信制度，當保障對象的經(jīng)濟條件轉好時，要及時要求其騰退或者停止享受貨幣補貼，供需保障的人群使用；另外，各地也要不斷探索建立公租房和經(jīng)適房等保障性住房并軌的保障機制，鼓勵保障對象在市場上租賃房屋，然后享受一定的租賃補貼，從而減輕房源的壓力。

參考文獻：

[1] 盧嘉.我國保障性住房體系政策演變與構建[J].住房保障，2012（1）

[2] 國務院住房制度改革領導小組.關于在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實施方案[N]，1988（1）endprint